公共危机管理--转型期中国面临的挑战

公共危机管理--转型期中国面临的挑战薛澜清华大学公共管理学院院长二OO九年八月十一日讲座提纲一、危机管理的基本概念二、中国转型期危机的特点及其原因三、中国现代危机管理体系建设四、提高危机管理能力的战略途径危机管理的基本概念研究危机管理－现代社会发展，风险因素增加：古巴导弹危机(1962年10月16－28日）；俄罗斯切尔诺贝利核电站事故（1986年4月26日）；美国911恐怖袭击（2001年9月11日）；SRAS病毒在全球的传播（2002年底到2003年夏秋）……研究危机管理－降低危机对社会造成的损失危机事件的发生是不可避免的吗？如果危机事件发生，如何尽可能减少损失？→危机的定义解文说字：危险＋机遇；国外文献：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件.国家预案：突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或一个地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害、有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。危机的分类综合分类：从危机事件涉及的领域及其应对能力综合分类：国家总体应急预案中的主要分类；外交危机、军事危机、政治危机等等。原因分类：从危机事件产生的基本原因分类自然危机：由于自然因素产生的人为危机：由于人为因素产生的结构分类：从危机事件中的利益结构分类：结构良好：危机事件中的主体各方基本利益一致；结构不良：危机事件中的主体各方基本利益冲突。危机的综合分类类型危机事件示例自然灾害水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等事故灾难民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等公共卫生事件突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件社会安全事件重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件各类危机事件的关联各类事件的相互关联、影响、和渗透，往往主要事件发生后导致次生、衍生事件；今年5月12日汶川地震后形成的堰塞湖造成新的威胁；一些缓慢的小型事件可以累积成为重大突发事件：太湖蓝藻事件；阜阳奶粉事件；危机的特点高度不确定性(原因、后果、影响因素)SARS是细菌还是病毒？传播途径（见下图）？潜伏期传染性？汶川地震救助初始阶段各地震波及地区灾情如何？高度的危险性对生命财产等有形或无形的财富的威胁高度的紧迫性911恐怖袭击事件两架飞机袭击世贸大厦双塔事件的独特性（多样性）水灾、地震、恐怖袭击信息不全、信息不准、信息不及时危机对通讯系统的破坏；人为的信息隐瞒扭曲；→CumulativeNumberofProbableCasesofSARSinChina(November,2002-July14,2003)危机的生命周期前兆阶段紧急阶段相持阶段解决阶段危机发生前各种危机先兆出现事件演变迅速，出人意料事件进入相对平稳阶段，仍有恶化的可能事件得到完全解决国际经验将危机事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。美国、日本、俄罗斯都有各自的分类标准。分级标准事件的危害程度；政府的控制能力。事件等级与预警等级二者密切相关但不同危机的分级中国突发公共事件四级响应机制颜色威胁程度确认与响应红特别重大（I级）规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作橙重大（II级）规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制黄较重（III级）后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制蓝一般（IV）影响局限在基层范围，可被县级政府所控制若干概念的辨析灾害和灾难（hazard/disaster）－损失发生方式：有不确定的因素；演变过程：不确定性较低；后果：损失比较严重。突发事件和紧急状态（emergency）－发生方式发生方式：突如其来，事先难以预料；演变过程：后果：危害程度有可能很大，但也有可能有限。危机（crisis）－全过程发生方式：不确定性很强演变过程：十分紧迫事件后果：危害程度很高二、中国转型期危机的特点及原因中国目前危机事件的特点：频次增加各种安全事故、群体事件、自然灾害等发生的次数在不断增加；规模变大重大生产事故、重大群体性事件等；暴力性加强藏独分子暴乱事件、疆独分子袭警事件；波动方式多元单一领域→多元领域；地方→国家→区域；国际化程度提高：SARS、禽流感、吉化事故、拉萨暴乱、汶川地震……中国转型期危机事件产生的原因人与自然关系失调由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；例如，我国20世纪6级以上地震袭击的省份达28个：6.0-6.9级＝380次7.0-7.9级＝65次8.0-8.5级=7次8.5级=2次死亡人数=59万人伤残人数=76万人直接经济损失＝数百亿元间接经济损失＝数千亿元全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀；→接上：中国转型期危机事件产生的原因许多传统的传染病仍未得到有效的遏制：活动性肺结核患者450万，每年死亡13万；慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万。新型疾病（医疗问题）成为人类社会安全的新威胁新型病种：SARS，疯牛病等（见禽流感病毒图）爱滋病病毒感染者84万；超级病菌：抗－抗生素病菌（每年8万人死于滥用抗生素）。社会转型带来利益矛盾和价值冲突近年来违法犯罪趋势（见图）；近年来信访量剧增（见图），上访事件频繁不断；公安部长周永康2005年7月5日在全国政协常委会上说，群体性事件从1994年的1万次剧增为2004年的7.4万次;事件原因大都与征地拆迁、改制下岗、地方司法不公、腐败、环境污染等相关。接上：中国转型期危机事件产生的原因中国刑事和治安案件(1981-2004）0.050.0100.0150.0200.0250.0300.01981198219841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003年度发案率(10万人案件数)侵财案件小计盗窃案件抢劫案诈骗案附图：我国信访量的增长幅度近年来我国各级政府受理信访量增长情况020406080100120199519961997199819992000年份增长幅度受理信访量增幅(%)经济体制转轨带来社会运行体系失范转型期制度漏洞和管理真空造成生产事故频发，自然灾害应对不力，带来生命财产重大损失：每年发生各类事故100万起左右，死亡近14万人，因工伤残人数约70万人，每天因事故死亡380多人，受伤1900多人；对社会监管体系中重视不够，投入不够由于医疗体制弊病、企业缺乏诚信、医药食品监管漏洞等问题引起的公共卫生突发事件：三鹿奶粉事件，“齐二药”事件，“欣弗”不良事件→接上：中国转型期危机事件产生的原因全球化带来不同国家、不同民族、不同宗教之间的矛盾和冲突：据《环球时报》报道，美国国务院发布的一份报告指出，2004年全球恐怖袭击事件约3200起，其中包括别斯兰人质事件、马德里“3·11”列车爆炸事件等，2005年首次超过10000起；这些事件的特点是：从前线国家和地区到世界每一个角落；从目标明确的绑架暗杀到公共恐怖袭击；恐怖分子动机和手段的多样性给反恐带来的新挑战；….接上：中国转型期危机事件产生的原因转型期中国反恐形势的变化社会价值多元和社会矛盾积累，导致个体性与群体性突发恐怖性事件日益增多；中新网报道，2006年，36个重点城市公安特警队处置现场排除爆炸装置案件122起，处置暴力恐怖犯罪案件167起，处置劫持人质案件42起，解救人质96人。境内外非法组织在中国境内出于意识形态、分裂要求、民族宗教问题等选择针对中国公民与社会的恐怖活动；东突组织、藏青会等组织境外各种组织和个人出于经济或政治目的针对中国公民的各种恐怖活动…..国家高度重视应急管理工作胡锦涛总书记在十七大报告中指出：要奋斗就会有困难有风险。我们一定要居安思危、增强忧患意识…在报告的其它部分中，分别对公共卫生、生产安全事故，社会稳定，自然灾害等方面的应急工作提出了要求。科学发展观与协调发展统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展与对外开放加强党的执政能力建设市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、国际事务构建和谐社会－完善社会管理保持社会安定有序完善应急管理体制机制，有效应对各种风险三、中国危机应对体系的建设基本框架敏感的危机管理意识完备的危机应对计划坚实的法律行为框架高效的核心协调机构全面的危机应对网络顽强的社会应对能力先进的技术支撑体系SARS作为中国危机应对体系建设的转折点“一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿，关键是要善于总结经验和教训”。——温家宝总理2003年惊心动魄的抗击非典斗争给我们的深刻启示：在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，切实搞好“五个统筹”，构建社会主义的和谐社会；要在全社会建立有效的应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面的突发公共事件应急机制，这也是党在十六届三中、四中、五中全会提出的一个重要任务。在吸取SARS危机的沉痛教训后，我国加快了危机管理体系建设。现状－SARS暴露中国危机管理体系的不足危机应对比较有力，危机防范重视不够；指挥部模式为主，缺乏应对危机的常设机构；部门、地方各自为战，综合协调不够：政治动员能力强，社会动员能力不够；政府提出要求多，资源落实不够；缺乏社会学习机制，总结经验教训不够；如何进一步提高我国危机管理体系的能力？现状－我国危机管理体系建设的工作观念转变－各级领导高度重视体系建设－“一案三制”预案体制机制法制观念－国家领导高度重视温家宝总理在全国应急管理工作会议（2005年7月22－23日）上的讲话：应急管理工作是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。各级政府一定要从实践“三个代表”重要思想，从坚持立党为公、执政为民、构建社会主义和谐社会和提高政府行政能力的高度，切实增强责任感、紧迫感，把这项安国利民的大事做好，为全面建设小康社会、加快现代化建设提供一个稳定、安全的社会环境。通过这次会议，要进一步提高认识，统一思想，加强领导，狠抓落实，把全国应急体系建设和管理工作真正落到实处。危机管理原则（国家总体预案）以人为本，减少危害居安思危，预防为主统一领导，分级负责依法规范，加强管理快速反应，协同应对依靠科技，提高素质一案三制是我国危机管理体系的核心预案国家总体预案、25个专项预案、80个部门预案。地方应急预案、企事业应急预案法制已有相关法律35件、行政法规36件、部门规章55件2007年8月31日，全国人大通过《突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施。体制组织体系：领导机构、办事机构、专家顾问组机制预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估中国危机管理体系的建构－国家应急预案初期准备与动员（2003年-2004年2月）正式起草（2004年3-5月）修改与审议（2004年6月-2005年1月）国务院常会原则通过