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公共危机管理与突发事件应对张小明国家行政学院应急管理教研部副教授/博士民政部、国资委等中央部委应急管理特约专家国办主管《中国应急管理》副主编兼编辑部主任中国行政管理学会（CPAS）兼职研究员中国人民大学公共政策研究院（IPP）研究员Mobile:13661377948E-mail:minford@sina.com一、公共危机管理发展历程二、突发事件应对流程与方法三、主要经验与薄弱环节四、加强突发事件应对能力建设公共危机管理与突发事件应对“9.11”事件使各国政府都在重新思考如何应对恐怖势力和突发事件的问题。一、公共危机管理发展历程08:46美航11号航班撞击北塔楼09:03第二架飞机撞击南塔楼09:59南塔楼倒塌110层高楼几秒钟内完全倒塌10:28北塔楼倒塌烟尘和黑暗寂静呼救,我们被困在4层B号楼梯间…断壁残垣倒塌后26小时最后一次成功营救9个月才完成恢复工作指挥及时指挥及时是指有能力意识到威胁环境发生变化，快速建立连接、协调、调整第一批响应人员的指挥和控制体系承认危机日常事件极端危机规模/复杂性/新型性能力/承受力/救援提供文化创伤2003年SARS非典公共卫生事件要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。2004年3月，十届人大二次会议通过温家宝总理《政府工作报告》：特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机能力。全国应急预案体系框架国家突发公共事件总体应急预案国家级专项预案25件国务院部门预案80件省级及地方政府制定的应急预案企事业单位制定的应急预案举办大型会议、展览和文体等重大活动，主办单位制定的应急预案国家应急预案体系基本形成“一案三制”建设不断加强•国务院关于全面加强应急管理工作的意见(2006年4月)•“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划（2006年12月）及实施意见。•国务院连续召开三次全国应急管理工作会议，各地应急机构逐步建立（国务院应急办）。•国办关于加强基层应急管理工作的意见(2007年7月)•《突发事件应对法》2007年8月30日第十届全国人大常委会第29次会议通过，11月1日起施行。2008年南方低温雨雪冰冻灾害温家宝在广州火车站看望滞留旅客交通—公路交通—铁路交通—民航电力—线路设备通讯—无线基站抗灾救灾2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话5月14日航拍的地震后汶川县映秀镇冰雪和地震两次巨灾汶川特大地震突发式一系列次生灾害西部欠发达地区灾区基础设施、设备的抗震能力和水平比较差，缺乏特大地震的各类救援设施设备。死亡失踪8.7万人，直接经济损失8451亿。低温雨雪冰冻灾害渐进式一系列次生灾害中东部较发达地区南方基础设施、设备的抗冰雪能力比较差，缺乏抗冰雪的应急救援设施设备。死亡一百多人，直接经济损失1500多亿。瓮安事件中国是社会主义国家，发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。2011年7.23甬温线特别重大铁路交通事故二、突发事件应对流程与方法•《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年8月30日十届人大常委会二十九次会议通过，11月1日施行)•突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。•突发事件应对区分为四个阶段：预防和应急准备、监测和预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。突发事件主要类型•自然灾害主要包括：•（1）水旱灾害；•（2）气象灾害。主要包括台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等；•（3）地质灾害。主要包括地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等；•（4）海洋灾害。主要包括风暴潮、巨浪、海冰等；•（5）森林草原火灾和重大生物灾害等。我国自然灾害风险图生物灾害农作物病虫害森林病虫害草原蝗虫鼠害海洋灾害风暴潮赤潮及浒苔地质地震灾害地震灾害地质灾害气象水文灾害台风灾害暴雨洪涝灾害高温热浪灾害低温雨雪冰冻灾害干旱灾害沙尘暴灾害风雹灾害雷电灾害自然灾害风险生态环境灾害水土流失土地沙漠化环境事故引发的生态环境灾害森林草原火灾•我国是世界上两大自然灾害带（北半球中纬度灾害带和环太平洋灾害带）复合的高自然灾害风险区。全球几乎所有种类的自然灾害均有发生，各类灾害风险的突发性、并发性、关联性、难以预见性日显突出。中国自然灾害风险等级图中国自然灾害风险等级表主要特征值１(极低)２(很低)３(较低)４(低)５(中下)６(中)７(中上)８(高)９(较高)１０(很高)备注受灾人数比／％＜18.018.0～21.021.0～23.023.0～25.025.0～28.028.0～31.031.0～34.034.0～37.037.0～40.040.0C遇难人口率／10－６1.01.0～4.04.0～7.07.0～10.010.0～13.013.0～16.016.0～19.019.0～22.022.0～25.025.0C直接经济损失率／％0.250.25～0.350.35～0.450.45～0.550.55～0.650.65～0.750.75～0.850.85～0.950.95～1.051.05C致灾因子多度1.01.0～2.02.0～3.03.0～4.04.0～5.05.0～6.06.0～7.07.0～8.08.0～9.09.0A0.040.04～0.060.06～0.080.08～0.100.10～0.120.12～0.140.14～0.160.16～0.180.18～0.200.20B致灾因子相对强度1.01.0～2.02.0～3.03.0～4.04.0～5.05.0～6.06.0～7.07.0～8.08.0～9.09.0A1.01.0～4.04.0～7.07.0～10.010.0～13.013.0～16.016.0～19.019.0～22.022.0～25.025.0B被灾指数2.02.0～3.03.0～4.04.0～5.05.0～6.06.0～7.07.0～8.08.0～9.09.0～10.010.0B中国因自然灾害造成的国内生产总值损失率预期图我国自然灾害的基本特征灾害种类多频度高区域性、季节性强灾害损失严重我国最为经常发生的灾害有洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流等5种，其所造成的损失占到损失总量的80%－90%。突发事件主要类型•事故灾难主要包括：•（1）民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故；•（2）工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类安全事故；•（3）供水、供电、供油和供气等城市生命线事故；•（4）通讯、信息网络、特种设备等安全事故；•（5）核辐射事故；•（6）重大环境污染和生态破坏事故等。1990-2008年我国安全生产事故死亡总人数统计图6834272618785689629899672103543101600101037104126108086117718130491139393137070136755127089112822101480911721990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008年份020000400006000080000100000120000140000160000死亡人数一次死亡10人以上重特大事故(2000-2008年)起数1711401291291331349586970204060801001201401601802000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2011年日本3·11大地震-海啸灾害-事故链条核电站爆炸海啸地震崩塌滑坡陆地生态系统受损结构破坏房屋倒塌道路桥樑受损水库大坝受损核物质外泄区域与全球海洋生态系统受损海洋生物资源减少海洋养殖业受损海洋水质降低供电受到影响工业生产系统受损海岸堤坝受损生产系统受损生命线系统受损本国经济与国际经济受到影响人员伤亡房屋倒塌社会恐慌陆地生态系统受损植被污染大气污染土地污染水污染动物变异人类健康受到影响社会失稳社会服务系统受损农业生产系统受损供应链系统受损突发事件主要类型•公共卫生事件主要包括：•（1）突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情；•（2）群体性不明原因疾病；•（3）重大食品安全事件和职业危害事件；•（4）重大动物疫情；•（5）其他严重影响公众健康的事件。突发事件主要类型•社会安全事件主要包括：•（1）重大刑事案件；•（2）涉外突发事件；•（3）恐怖袭击事件；•（4）突发重大经济安全事件；•（5）民族宗教事件；•（6）规模较大的群体性突发事件。群体性事件数量和涉及人数（1993-2005年）突发事件应急管理体系的基本框架一案三制一案（预案）三制体制机制法制突发事件应急管理的基本流程预防准备事前事发事中事后处置救援监测预警恢复重建1.预防准备2.监测预警3.信息报告4.决策指挥7.恢复重建8.调查评估6.社会动员5.危机沟通9.应急保障事发事中事后事前“五早”：发现、研判、报告、控制、解决1.预防准备：花小钱预防vs.花大钱治疗①风险评估②预案编练③宣传教育④资源储备扁鹊三兄弟行医2.监测预警：早发现、早研判、早预警3.信息报告：及时、规范、准确①上报：纵向②横向：通报③节点：审核报告类型①不及时（迟报）②不准确（谎瞒报）③不全面（漏报）主要问题①快速反应、科学决策②统一指挥、综合协调③属地为主、条块结合④灵活机动、经济高效基本原则4.决策指挥：准确、灵敏、高效岗位权力级别权力现场首席指挥官战略决策战术指挥战役行动谣言传播的基本公式R=CI×ARumor(谣言的能量)Importance(问题的重要性)Ambiguity(证据的含糊性)CriticizeAbility(公众的批判力)5.危机沟通：在聚光灯和放大镜下工作6.社会动员：全社会有序参与的格局社会C(CivilSociety)政府G(Gov’t)企业B(Business)7.恢复重建：软硬设施的发展提高8.调查评估：变少数人经历为多数人财富①合理布局②资源共享③制度规范④动态更新9.应急保障：有力支撑和坚强后盾三、主要经验与薄弱环节（一）中国特色应急管理的主要经验一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。二是各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党员、干部的先锋模范作用。三是社会主义政治优势、组织优势。统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。四是改革开放30年来的巨大成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基础。（一）中国特色应急管理的主要经验五是实行预防为主、预防与应急相结合的方针。六是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。七是军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。八是应对重大突发事件中形成了伟大的民族精神——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。(二)应急管理工作中的薄弱环节一是思想认识不足，责任制不落实。缺乏忧患意识和危机意识，存在侥幸心理。有些地方在信息报送方面还存在缓报、瞒报、漏报现象。误区：“事故和灾难等突发事件几率很小，不一定就在我这里发生！”事故往往在那些管理最薄弱，隐患最多又得不到治理的单位爆发，灾难往往使那些最无准备、最无知的人群遭受最严重的伤害（木桶原理或短板原理）。有备可能无患，无备必有大患。应急管理工作中的薄弱环节二是应急管理的一些基础工作薄弱。安全投入不足，质量差、隐患多，公共安全基础薄弱。灾害风险和减灾能力尚不完全清楚。基层防灾减灾能力薄弱，特别是农村更差。综合减灾能力亟待加强，灾害救助手段比较单一，金融、保险在减灾救灾中的作用未得到充分发挥。缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。应急管理工作