搜索
公共危机管理PublicCrisisManagement君子安而不忘危，存而不忘患，治而不忘乱！•今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理！•--------美国前国防部长麦克纳马拉•每一次危机的本身既包含失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。•--------美国危机管理专家奥古斯丁一、公共危机事件管理的背景•1）高速发展与社会转型•根据国际社会发展规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元发展阶段时，社会发展进入关键时期，各种社会瓶颈凸显，容易产生经济失调、社会失序、心理失衡、社会伦理道德和规章制度需要调整重建的状况，不稳定、不确定的因素容易引发各类突发事件，社会进入危机频发的时期。•黄金发展期，问题凸显期：应注意研究高速发展及社会转型时期的常发性公共危机形态。2）公共需求剧增，公共议题凸显•社会基本矛盾的变化：公众对公共产品、公共服务、公共政策的高需求与政府及各类公共组织满足公共需求能力之间的矛盾。•公共价值分配的瓶颈：公平与正义；发展与平衡；两极分化；权力腐败；人权等公共问题凸显，深层次的社会矛盾暴露。社会公共意识在不断增强。•市场与改革释放的能量，对传统的公共治理框架构成压力：政治行政体制改革滞后，社会保障系统不完善，多元的利益表达机制不足，制度化的社会减压系统不灵，各种社会矛盾激发出来的群体性事件剧增。公众力量的影响力在不断扩张。2001年“9.11”事件“9.11”事件使各国政府都在重新思考如何应对恐怖势力和突发事件的问题。公共危机管理发展历程08:46美航11号航班撞击北塔楼09:03第二架飞机撞击南塔楼09:59南塔楼倒塌110层高楼几秒钟内完全倒塌10:28北塔楼倒塌烟尘和黑暗寂静呼救,我们被困在4层B号楼梯间…断壁残垣倒塌后26小时最后一次成功营救9个月才完成恢复工作指挥及时指挥及时是指有能力意识到威胁环境发生变化，快速建立连接、协调、调整第一批响应人员的指挥和控制体系承认危机日常事件极端危机规模/复杂性/新型性能力/承受力/救援提供文化创伤2003年SARS非典公共卫生事件2003年SARS2004年禽流感印度洋地震海啸2004年12月26日印度苏门答腊发生的地震海啸，2小时之后海啸到达斯里兰卡。20多万人丧失生命，5万人失踪，超过50万人流离失所，涉及12个国家。印度尼西亚亚齐省的损害达45亿美元，占其国内生产总值的97％；斯里兰卡的直接损失约为10亿美元，另外旅游业约遭受3亿美元的损害。3）公共危机管理是现代中国政府面临的新挑战•随着改革开放进程的加快和人员流动频率的增加，疫病的传播途径和传播速度不断变化，给公共卫生和人群健康带来日益严重的挑战。同时，随着城市化的快速发展，大城市中人口拥挤和环境污染等因素使得对传染病的控制更为困难。•中国已经进入安全生产事故的多发期。通过对一些国家安全生产形势的分析，人均国内生产总值（GDP）1000美元～3000美元）这个区间，是公共安全事故的高发期。中国目前正处在这个阶段。据国家安全生产监督管理局2004年7月13日公布的最新数据，2004年1～5月，全国共发生各类事故366159起，死亡52719人，其中，工矿商贸企业共发生伤亡事故5164起，死亡5693人。•城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性风险。总体上看，中国城市社会的风险具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。根本原因是：第一，城市，尤其是大城市人口密度高，突发事件容易引起连锁反应，造成大面积的安全事故；第二，城市流动人口多，不容易管理；第三，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。2004年3月，十届人大二次会议通过温家宝总理《政府工作报告》：特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机能力。二、公共危机突发事件的特点、类型•《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年8月30日十届人大常委会二十九次会议通过，11月1日施行)•突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。公共危机突发事件主要类型•自然灾害主要包括：•（1）水旱灾害；•（2）气象灾害。主要包括台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等；•（3）地质灾害。主要包括地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等；•（4）海洋灾害。主要包括风暴潮、巨浪、海冰等；•（5）森林草原火灾和重大生物灾害等。我国自然灾害风险图生物灾害农作物病虫害森林病虫害草原蝗虫鼠害海洋灾害风暴潮赤潮及浒苔地质地震灾害地震灾害地质灾害气象水文灾害台风灾害暴雨洪涝灾害高温热浪灾害低温雨雪冰冻灾害干旱灾害沙尘暴灾害风雹灾害雷电灾害自然灾害风险生态环境灾害水土流失土地沙漠化环境事故引发的生态环境灾害森林草原火灾•我国是世界上两大自然灾害带（北半球中纬度灾害带和环太平洋灾害带）复合的高自然灾害风险区。全球几乎所有种类的自然灾害均有发生，各类灾害风险的突发性、并发性、关联性、难以预见性日显突出。中国自然灾害风险等级图中国自然灾害风险等级表主要特征值１(极低)２(很低)３(较低)４(低)５(中下)６(中)７(中上)８(高)９(较高)１０(很高)备注受灾人数比／％＜18.018.0～21.021.0～23.023.0～25.025.0～28.028.0～31.031.0～34.034.0～37.037.0～40.040.0C遇难人口率／10－６1.01.0～4.04.0～7.07.0～10.010.0～13.013.0～16.016.0～19.019.0～22.022.0～25.025.0C直接经济损失率／％0.250.25～0.350.35～0.450.45～0.550.55～0.650.65～0.750.75～0.850.85～0.950.95～1.051.05C致灾因子多度1.01.0～2.02.0～3.03.0～4.04.0～5.05.0～6.06.0～7.07.0～8.08.0～9.09.0A0.040.04～0.060.06～0.080.08～0.100.10～0.120.12～0.140.14～0.160.16～0.180.18～0.200.20B致灾因子相对强度1.01.0～2.02.0～3.03.0～4.04.0～5.05.0～6.06.0～7.07.0～8.08.0～9.09.0A1.01.0～4.04.0～7.07.0～10.010.0～13.013.0～16.016.0～19.019.0～22.022.0～25.025.0B被灾指数2.02.0～3.03.0～4.04.0～5.05.0～6.06.0～7.07.0～8.08.0～9.09.0～10.010.0B中国因自然灾害造成的国内生产总值损失率预期图我国自然灾害的基本特征灾害种类多频度高区域性、季节性强灾害损失严重我国最为经常发生的灾害有洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流等5种，其所造成的损失占到损失总量的80%－90%。2008年南方低温雨雪冰冻灾害温家宝在广州火车站看望滞留旅客交通—公路交通—民航电力—线路设备通讯—无线基站抗灾救灾2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话5月14日航拍的地震后汶川县映秀镇冰雪和地震两次巨灾汶川特大地震突发式一系列次生灾害西部欠发达地区灾区基础设施、设备的抗震能力和水平比较差，缺乏特大地震的各类救援设施设备。死亡失踪8.7万人，直接经济损失8451亿。低温雨雪冰冻灾害渐进式一系列次生灾害中东部较发达地区南方基础设施、设备的抗冰雪能力比较差，缺乏抗冰雪的应急救援设施设备。死亡一百多人，直接经济损失1500多亿。中国是社会主义国家，发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。公共危机突发事件主要类型•事故灾难主要包括：•（1）民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故；•（2）工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类安全事故；•（3）供水、供电、供油和供气等城市生命线事故；•（4）通讯、信息网络、特种设备等安全事故；•（5）核辐射事故；•（6）重大环境污染和生态破坏事故等。吉化双苯厂爆炸2005年11月13日中石油吉林石化公司双苯厂苯胺装置T-102塔发生堵塞，循环不畅，因处理不当，发生爆炸。约100吨苯类污染物流入松花江水体。受污染的松花江水流过的江面总长度超过了1000公里。造成大范围停水，影响正常生产生活。开县井喷事件2003年12月，位于重庆开县的中石油川东北气田罗家寨16号井发生井喷事故。大量含有剧毒硫化氢的天然气喷出并扩散，造成1万人中毒、死亡243人的特大事件，10万人被迫连夜疏散，直接经济损失达6432万元。1990-2008年我国安全生产事故死亡总人数统计图6834272618785689629899672103543101600101037104126108086117718130491139393137070136755127089112822101480911721990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008年份020000400006000080000100000120000140000160000死亡人数一次死亡10人以上重特大事故(2000-2008年)起数1711401291291331349586970204060801001201401601802000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年交通—铁路2011年7.23甬温线特别重大铁路交通事故2011年日本3·11大地震-海啸灾害-事故链条核电站爆炸海啸地震崩塌滑坡陆地生态系统受损结构破坏房屋倒塌道路桥樑受损水库大坝受损核物质外泄区域与全球海洋生态系统受损海洋生物资源减少海洋养殖业受损海洋水质降低供电受到影响工业生产系统受损海岸堤坝受损生产系统受损生命线系统受损本国经济与国际经济受到影响人员伤亡房屋倒塌社会恐慌陆地生态系统受损植被污染大气污染土地污染水污染动物变异人类健康受到影响社会失稳社会服务系统受损农业生产系统受损供应链系统受损公共危机突发事件主要类型•公共卫生事件主要包括：•（1）突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情；•（2）群体性不明原因疾病；•（3）重大食品安全事件和职业危害事件；•（4）重大动物疫情；•（5）其他严重影响公众健康的事件。公共危机突发事件主要类型•社会安全事件主要包括：•（1）重大刑事案件；•（2）涉外突发事件；•（3）恐怖袭击事件；•（4）突发重大经济安全事件；•（5）民族宗教事件；•（6）规模较大的群体性突发事件。瓮安事件群体性事件数量和涉及人数（1993-2005年）三、主要经验与薄弱环节1.1国内外重特大事故频频发生案例：英国成功应对油库爆炸的背后时间：2005年12月11日地点：伦敦邦斯费尔德油库影响：1974年以来英国最大的一次工业事故后果：14日扑灭大火，无一人死亡，未引起社会恐慌图1英国12.11油库大爆炸现场示意图图2英国12.11油库大爆炸现场基本原因：英国各有关部门反应迅速、措施得力、高度协调（一）事故发生后，交通部门立即封锁周边两条高速公路警方对爆炸事故现场周围实施戒严；（二）消防部门动用了26辆消防车辆对起火的20个油罐进行扑救，当地消防部门二小时内从16个消防队抽调180名消防队员参与扑救。（三）事发当天上午，警方疏散了油库周围2000多居民到安全地点；（四）事故发生后，警方在第一时间通过媒体否定有“恐怖