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公共危机管理主讲人:胡税根浙江大学公共管理学院2008年9月由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。—阿尔文·托夫勒影响重大突发事件有效控制最重要因素的调查排序选项百分比1对突发事件早期的识别与认识58％2建立系统的预警预控管理体系56％3有效的应对预案51％4各个部门之间的协调制度45％5信息的收集与传递21％6社会公众的危机意识17％7相关法律11％8其它＿＿＿＿＿＿＿（请注明）1％了解危机、了解突发事件的形成与控制，对于我们有效控制突发事件无疑有着重要影响现代社会是一个充满危机的社会,应对危机,管理危机已成为现代管理者的重要职责,更是公共管理者的主要责任。主要内容一、危机与公共危机二、公共危机管理概述三、我国公共危机管理体系的构建四、浙江省公共危机管理的实践探讨一、危机与公共危机（一）危机的含义危机（crisis），最初来源于希腊语的分离(krinein)一词，普遍用于医学领域，其原意为决定病人是走向死亡，还是逐渐恢复的关键时刻，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。根据控制论的观点，危机指导致社会偏离正常轨道的失控状态。9·11事件后，广泛兴起对社会危机的研究，并随之出现了“突发性危机”、“公共危机”、“突发性公共事件”等概念。《韦伯词典》：危机是有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。系统论认为：危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象，可以视为系统的失衡状态。“危机是一种决策情景，在此情景中作为决策者的组织（政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定情景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。”突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。案例：重庆开县井喷救险紧急应对SARS的挑战（二）公共危机的含义突发性和紧急性危害性和破坏性不确定性和易变性社会性和扩散性（三）公共危机的特征自然状况因素政治发展与政治参与经济发展与结构调整社会结构与变迁政府应对突发事件的预警成熟度以一个国家或地区所处的地理位置、地形地貌、资源分布和储量状况以及环境状况等为分析要素一般是指一国政治民主化的程度。民众政治参与的满足程度与政治性的社会突发事件爆发概率有着密切联系（四）公共危机产生的一般原因1.灾害成因理论人类对灾害成因的科学研究和系统阐述开始于近代自然科学革命以后，从宏观上可以认为一切灾害发生的根本原因在于自然界和人类社会这两大系统内部要素的紊乱失衡，以及两者之间相互作用对这种失衡状态的进一步激发。（1）自然界本身的矛盾运动（2）人类活动对生态环境的破坏（3）人类认识的局限性（4）人类自身的生理极限（五）公共危机产生的理论分析2.社会冲突理论（1）政治和社会发展失衡而导致的社会冲突（2）经济全球化和区域发展的不平衡导致的社会冲突（3）文化的一体化和多元化带来的社会冲突（4）心理上的期望和挫折带来的社会冲突根据公共危机产生的原因进行分类（六）公共危机的分类政治性危机事件宏观经济性危机事件战争恶性通货膨胀或紧缩革命或武装冲突国际汇率的巨幅波动政变股票市场的大幅度振荡大规模的政治变革（如前苏联与东欧巨变等）失业率居高不下或上升政策变迁（国有经济改革、社会保障制度改革等）利率的大幅度变化大规模恐怖主义活动生产性危机事件腐败工作场所安全其他政治骚乱导致人身严重伤害的职业病社会性危机事件产品安全社会热点问题的变迁生产设施与生产过程安全等社会不安（socialunrest）自然性危机事件社会骚乱（Riots）雨量变化（干旱、大水泛滥、山洪爆发等）游行示威地震罢工台风或龙卷风小规模的恐怖主义活动等流行性传染病其他自然灾害等公共危机的划分：我国目前将公共危机主要定义为公共危机，并分为公共危机主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是Ⅰ级(红色)，重大的是Ⅱ级(橙色)，较大的是Ⅲ级((黄色)，一般的是Ⅳ级(蓝色)。公共危机的具体类型：自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等交通事故：飞机失事、火车脱轨相撞、轮船沉没等环境污染：废气、废水、废渣的排放、核电站泄漏等生产失误：重大工伤事故、质量事故、房屋倒塌等商业危机：竞争对手冲击市场、股票交易危机、产品信誉危机等人为灾害：重大盗窃案、凶杀事故、自然事件、他人的陷害、误解等劳资纠纷其他的突发事件危机潜伏期危机突发期危机持续期危机解决阶段（七）公共危机的周期公共危机造成社会发展的负面影响资源的损失、发展计划的打断、影响投资的环境、政治的不稳定危机的发生隐喻着新的发展机会危机=机会（八）公共危机的影响这就意味着对公共危机进行有效的管理可以使危机产生的危害降到最低，并能利用新的发展机会前进。back二、公共危机管理概述公共危机管理=政府危机管理？？？思考（一）公共危机管理的含义政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，保护社会稳定，促进社会和谐健康地发展。危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期在危机的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消除性措施危机管理不仅有事先的预定方案，且有应急的反应机制危机管理是政府管理的重要组成部分政府危机管理是组织相关力量共同对付危机事件的过程管理目标：提供社会公共产品管理基础：以强制力作为管理的基础管理决策：风险较大（非线性、轨迹不定）管理过程：难度较大（非常规）管理公开：受到公众的监督和约束管理人员：素质要求特别高（二）公共危机管理的特点（三）公共危机管理的基本原则居安思危公众利益至上快速反应效率性、协同性、安全性、合法性、科学性、程序性、适度性透明原则真诚坦率原则（四）公共危机管理机构最高决策机构综合协调机构职能组织机构辅助组织机构决策咨询机构纽约城市危机管理机构1996年组建,专司各类突发事件应急处理的职能部门。办公室设主任一名，直接对市长负责，其它人员来自警察局、消防局、急救服务办公室、环保局、公园管理局、残疾人办公室和美国红十字会。常设四个部门：行政部门包括与媒体接触的信息及公共事物部;紧急事故应对、规划和培训部门;灾难救援部门;计划与技术支持部门。案例:“9.11”恐怖事件日本东京都危机管理机构东京都设危机管理机构，总务局、消防厅、警视厅、防卫厅、健康局都设有相应的防灾处室。1991年设立了世界一流的应急指挥中心，即东京都防灾中心。由五大机构组成：灾害对策本部、防灾中心联络室、通信室、指挥情报室、夜间防灾联络室。常规状态下，中心的主要任务是进行防灾演练，加强工作人员的培训。（五）公共危机管理的重要性构建和谐社会的底线要求人与自然、人与社会、社会结构提高执政水平与能力加快民主政治建设塑造政府良好的形象back三、我国公共危机管理体系的构建（一）基本情况（二）公共危机管理机制的构建（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验（一）基本情况2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。2005年，紧急状态法草案列入全国人大常委会当年立法计划。2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家公共危机总体应急预案》25件专项应急预案，80件部门应急预案。责任主体：国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。2005年2月，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示：全国应急预案框架体系已初步形成。我国已初步建立起自己的危机管理机制。（二）公共危机管理机制的构建建立预警监测网络制定预测信息管理制度，开展预警预报工作设置公共危机的警戒线制定应急预案预警管理机制公共危机决策指挥机制建立公共危机应急指挥中心启动并修订应急预案美国领导科学家斯蒂芬.柯维指出，在成为一个领导者的潜质中，处理危机能力占15%，成功的领导必须具备炉火纯青的危机处理艺术。肯尼迪成功解决古巴导弹危机，终于成为美国历史上伟大的总统；苏哈托处理金融危机不当，落得个黯然下台，等待收审的下场。可见有效的危机处理手段对领导者而言，是不能不具备的。公共危机管理的执行机制决策执行计划决策执行指挥决策执行的协调决策指挥和执行机制公共危机防范和应急处理责任制建立责任政府政府权力有限政府的责任无限公共危机管理的检查监督机制危机决策领导的检查监督专门从事检查监督的督查部门的检查监督责任制和检查监督机制公共财政应急反应机制的内容：公共财政应急目标系统公共财政应急决策系统公共财政应急动员系统公共财政应急反馈系统公共财政应急反应机制公共财政应急反应管理的措施增强预备费的稳定功能建立应急预算实施程序化管理预备阶段启动阶段结束阶段建立物资调配网络建立应急物资保障制度建立应急物资管理使用监督制度物资保障机制公共危机中的民众责任给政府以更多的信任与支持凝聚起众志成城的民族精神社会动员与参与机制如公益捐赠（1）政府管理成本意识增强（2）主体观念的转变（大政府-小政府）社会动员和参与机制全流程的公共危机信息管理全方位的公共危机信息通讯全面整合的公共危机信息管理系统公共危机信息报告和披露机制案例:1962年古巴导弹危机与”热线”2004年印度洋海啸的信息障碍公共危机信息管理机制危机状态下的社会心理疏导焦虑、恐慌、恐惧、轻信、传播流言、非理性行为、暴乱、骚扰等反政府、反社会行为社会心理疏导与控制的措施及时发布信息、领导沉着冷静、主流媒体的客观及时报道、专家学者释疑解惑、非政府组织的积极参与、良好的沟通对话机制心理控制机制危机时的社会心理分析流言从众心理认知失调亲社会心理攻击心理态度的形成及改变（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验1.特纳(Turner)——灾难孵化理论该理论认为安全与危机事故的发生不能仅仅归咎于技术方面的因素，应该同时考虑人为的因素和技术的因素两个不同的层面。人为的因素具体体现在，例如，涉及企业管理、个人、群体、企业文化等各个方面的系统性失误。是人的因素和技术的原因同时酿成了安全和危机事故的发生。国外应对公共危机管理的理论2.佩罗(Perrow)--企业组织机构理论该学说认为企业过于僵化和沟通不畅的组织机构和管理机制是大多数危机事故的根源和预兆。该理论赞同技术问题和人的问题可能是导致危机安全事故发生的两个基本原因，但同时又强调指出：企业组织和管理结构存在的一些弊端可能会使企业在突遇危机灾难时遭受本来可以避免的惨重损失。美国1、美国制定了适用于各类危机的国家紧急状态法和相关的法律法规，使危机管理有法可依。2、危机管理机制以国家元首———总统为核心，都有一个由总统直接领导的、跨部委的决策中心。这个决策中心位高权重，统一指挥和协调各部委行动。3、美国从事危机管理的职能部门比较齐全，涵盖了众多社会领域，并形成了既分工负责又相互协作、有机结合的体系。4、建立了专业化的民防抢险救援职能机构。5、强化防范和打击恐怖主义的功能。国外构建公共危机管理体系的实践欧盟1、日益完善的法律法规体系2、安全局3、快速警报系统4、应急管理机制日本日本面对临时危机，有一套完整的危机管理机制的框架