公共应急与危机管理的基本问题

1公共应急与危机管理的基本问题引言这次课是要帮助大家来了解公共应急和危机管理的一些基本问题。这些基本问题，也许大家过去有过接触，也有过思考，甚至很多问题都是大家日常工作当中所涉及到的内容。在这里想跟大家做一些交流，希望大家能够对基本的一些问题和知识，有一个初步、系统的了解，这样可能为我们以后的交流和探讨打下一个好的基础。本课程的基本安排是：首先给大家放一个视频。这个视频是我们曾经跟中央电视台合作来形成的一个资料，内容是前几年危机应对的一些情况。其次再跟大家简单探讨一下近年来的一些应急的案例。从这些应急案例里面我们来看看有些什么样的问题。接下来要探讨的最最核心问题之一，就是什么是真正的危机。在我们所遇到的诸多的应急和突发事件当中，哪样一些情况是我们可以对付的，哪样一些情况我们可能在对付上有些困难，会给我们带来真正的麻烦，我们叫它真正的危机。最后再跟大家探讨什么是卓越的应急和危机管理。也就我们要想做好应急和危机管理，什么样的标准才算是好的。一案三制，横向到边，纵向到底；总体上来说，过去我们在应急管理方2面，有“一案三制,横向到边，纵向到底”，这样一个说法。这几句话什么意思呢？“一案”——各类的应急预案建设，各种事情要做应急预案。“三制”——体制、机制和法制。应急方面的体制、机制和法制的方面建设。预案加上这三制，应该说是应急管理建设当中非常基础的一些层面。横向到边，就是要覆盖所有的部门，所有的行业，都要有一案三制的建设。纵向到底，就是不仅中央要有，省一级要有，市一级要有，接下来每一个县、每一个村、每一个社区等等，都应该有相应的应急管理方面的建设。大家想想如果要把这样一个事情做好，就相当于我们做了一个大的应急管理的安全网。这个网一旦形成，我们的平安社会、平安社区、平安城市才比较容易去打造，如果没有这样一个东西，就很难去保证我们能够遇到突发紧急情况的时候，能够很平稳地来度过。这是一个大的方面。我们国家在过去，特别是03年非典以后，做了大量的努力。截止到这个视频制作的2006年，取得了非常大的成绩。这个成绩的取得是非常不容易的，各个方面付出了艰苦的努力。我们有了这样一个基本的应急管理的基础建设，在应对新发生的其他事件方面，可能比过去更有方寸，更有底气，我们可以去对付了，不像非典的时候搞得很狼狈。在这样一个建设的基础上，还有一个情况需要跟大家补充。2007年8月底，我们国家新通过了一个《突发事件应对3法》。这个法律在2007年11月初生效实施。这个法律的实施标志着我们国家应急管理的建设步入到一个法制化的阶段，这是更高的一个水平。这个我们视频资料里面没有去解释。有了这样一个好的基础，我们在应对一些新的突发事件方面，有可能会比过去做的更好一点。但是会不会遇到麻烦呢？或者是遇到新的麻烦呢？我们来看近两年所发生的一些事件。一、近年的应急案例应急案例第一类，自然灾害类。像南方冰冻雨雪灾害，这是《突发事件应对法》颁布实施两个月以后，就在全国范围内发生了一个巨灾，经济损失大约1500亿。汶川大地震，在2008年5月份发生，这是一个更为巨大的自然灾害给我们非常大的挑战。第二类，事故灾难类。像交通的铁路事故，山西的矿难事故，央视的大火，这些发生在不同的地方，表现形态不一，都可以归为事故灾难类。第三类公共卫生类。像阜阳手足口疫情、三鹿奶粉事件、甲型H1N1流感。这些事件里面有些事件可能后果非常严重，比如像三鹿奶粉，事后看起来这个后果非常严重。如果纯从后果的角度来看，阜阳的手足口疫情是不是非4常严重呢？可能也算严重，因为毕竟死了20多个小孩，这应该也算非常非常严重。但是实际上它如果跟其他的灾难相比，比如说跟大地震相比，或者说跟其他的灾害相比，可能没有那么严重。但是一样，阜阳的手足口疫情给当地政府带来非常大的麻烦，当地政府在应对方面是非常被动的。为什么？因为当地以前没有出现过手足口疫情，这个疫情本身并不严重，但是却给当地带来非常大的麻烦，这也是很值得我们思考。甲型流感现在正在进行当中，我们现在怎么样应对呢？我们眼下其实面临很多困难的抉择，比方说现在要不要把学校给关闭。3·14事件，瓮安事件、重庆出租车事件、7·5乌鲁木齐事件。这些都是社会安全类的。社会安全类的这些事件发生以后，对我们的社会稳定、社会秩序，和谐社会的构建带来直接的冲击。这些事件都是各有各的特点，应对上的难度也各不相同。其中也有很多经验和教训值得去吸取。另外，全球的金融危机，经济危机，中国也不例外，经济也面临一个下滑的危险，当然现在在一个恢复的过程里面。这些原来属于第四类，现在我们把它单列出来，希望能够引起大家对这一类事件的关注。大家想想，如果这些事件放在2003年以前，我们应对会怎么样？肯定不如现在。因为那个时候我们没有做应急方5面的建设，很多的领导也没有这方面的意识，政府部门也没有从这样一些角度去思考问题。但今天如果这个事件一发生，我们的政府的各部门、各层级的领导，他们首先就有这个意识，应急、风险规避、危机控制等等这一系列意识。社会各个方面也有相应的一些准备，包括专家学者也比过去更加积极地去涉及相关问题的研究，特别是做一些应急的研究，及时的提供一些专业的意见。这些方面有非常大的进步，我们今天应对起来比过去感觉要成熟很多。我们在应对这样一些事件过程当中，尽管我们已经做了很多的努力，也做了很多的应急管理方面的建设，但是应对这些问题上面依然会觉得有很多被动的地方，或者说我们应对的会有很大的难度。比如2008年在南方雨雪灾害当中，马鞍山市也遭遇了这样一个灾害，我们当时应对中是不是也面临着当地一些不好解决的困境，大家觉得当时最大的困境是什么？交通。交通不通了，我回家过不了年了。虽然情况可能不像广东火车站那么严重，但是一样交通堵塞，有很多车在高速公路上没办法动了，很多地方的交通没法通了。你不要说从马鞍山市到外地，你内部的交通就已经面临很大的麻烦。内部的运作没有交通，我们今天没办法想象现代社会怎么去运作。这个方面对我们的影响非常非常大。是不是还有其他方面的一些问题？我们这里只是说从这样一些事例当中，一个方面要看我们的成绩，另一方面要6能够去发现我们今天所面临的一些问题，实际上还需要继续努力。应急事件的特点这些事件，它为什么会在我们应对上构成非常被动这种局面呢？它有些什么样的特点？就从这些事件当中，我们能够总结出一些什么特点？首先从威胁的规模上来看。这些威胁虽然也各不相同，但总体的威胁要比同类的事件威胁度要大，就是威胁程度要高。威胁程度高的时候，对我们的压力就会比一般的事件要大。比如说地震，这个地震为什么对我们构成威胁？但如果发生一个5.0级的地震，我们为什么感觉它威胁就不那么大，就是这个事件本身的威胁程度要高。还有一些什么特点让我们应对起来比较麻烦？难以预测。就是这个事件它在发生发展的过程里面，我们事后想这事情好像都很容易，但是在事件发展的过程里面，你怎么去看这个事件未来发展的趋势，你怎么预测，怎么做未来的威胁度的风险判断。有些事件相对比较好，比如说汶川大地震。一发生就知道是7.6级，或者7.8级，最后定义为8.0级。一看这个级别就知道是非常严重。其实你别看它威胁大，可是我们应对这一类的事件，我们做决策，特别是政府要不要放下别的工作，去把工作重心转到这个工作上来，这个决策难不难做？一点都不难，恰恰是比较容易的。难的是什么呢？7这个事件发生的过程里面，我没法去判断它未来的威胁。比如南方雨雪灾害，当初南方雨雪灾害，可能还被看成不出坏事，还看成好事，说这是瑞雪兆丰年，但是没想到后来我们带来那么大的麻烦。这个过程里面有不确定性，会使应对难度非常大。还有什么样的特点会让我们应对起来比较麻烦？社会影响大。这个刚才说到了，就说它的威胁后果大，威胁后果其中也包括它对社会的威胁后果，不仅是生命安全的，财产损失的，还包括对社会稳定、社会安全，整个社会秩序等等方面的威胁。除了威胁性后果巨大，除了事件过程当中的不确定性，还有什么样的特点让我们应对比较麻烦？学生：时间紧急，处理难度大。彭老师：这个难度大，我可能没办法，或者是我有办法，但我没资源。学生：涉及面广。彭老师：它不光是一个部门，多部门、跨部门的。学生：信息的闭塞。彭老师：如果我信息不完备，掌握的信息不充分，决策起来也非常困难。这个信息里面，如果这个事件过去老发生的话，通常这类事件比较容易把握，我们对这一类的事件信息掌握是充分的。如果这类事件是新发生的，我没有经验，8没有经研究没有信息，没有对这样事件的一个感知。比如刚才我们提到的阜阳手足口疫情，疫情本身并不严重，可是当地历史上没出现过，当地的医生也不太辨识这样一个疾病，当地的政府更没有对这个疾病预防的概念，我们国家卫生方面，传染病名录里面也没有把手足口疫情列进去。所以一旦这个事件爆发，对于当地来说它就非常被动，无所适从，或者说根本不可能在前期来做好有效的应对。当然后期做的也还不错，但关键的是前期失去了控制的最佳时期。通过这样一些分析，我们总结一下，其实我们要观察一个事态会不会对我们构成威胁，除了它威胁性后果巨大，很紧急，甚至是突发，可能去考虑这个事件过程里面有没有不确定性，有没有新的情况发生，是不是新的事物，信息是不是不完备，是不是涉及面很广，跨域，跨部门，是不是这样一些情况？是这些情况的话，我们应对起来会非常非常困难。我想大家通过这样一些情况的交流，应该可以得到一些基本的共识。二、何谓真正的危机接下来我们简单看看到底什么是真正的危机？1.突发、紧急与危机事态大家看这个图，首先我们需要把这个危机跟突发和紧急这两种情况做一个界定。实际上这三者之间，有的时候我们9会混用，但实际上它们可能概念上不太一样。突发事件，它讲事件发生的过程，不是漫长的过程，是有一个突然性，前面没有发现，后面变化非常快。它强调前端发生这样一个过程。但紧急强调的是我不管你前端怎么样，但到现在这个威胁程度的时候，它需要立即处理，你不能拖延时间，不能说这个事情拖到明天再处理。就像我们高烧到39度了，你不能说明天再去看大夫。这就是紧急性。危机一般是指这样一个事件的后果，威胁性后果非常严重。一个是讲发生过程的，一个讲处理过程的，还有一个讲后果的。这几个概念其实是相关的，但是在事件流程里面，所指的具体时段又不完全一样。这些事态有的时候在概念上可以去这样界定，可是在实际层面它有两点交叉的情况，也有三者交叉的情况。有些事件从事件流程上来看，发生的过程是突发的，发生以后又需要紧急处理，这里面就涉及到这个事态可能很严重，这三者之间可能会叠加在一起。如果一个事件仅仅是一个突发事件，没有紧急性，没有危机性，那这个事件会不会对我们构成很大的麻烦？不会。平时，天上经常会掉下来一个羽毛，这个羽毛突然掉了，有什么威胁吗？没有的，不用管它。如果这个事件仅仅是一个紧急事件，也不突发，也没有威胁性后果。现在我渴了，我赶紧需要喝水。喝水对我来说10就有紧急性，可是这对我构成真正的麻烦吗？不会。所以从这个角度来说没什么问题，也不是突发的。对我们压力大不大？实际的压力并不是很大。如果仅仅是一个危机，后果是很严重，可是它也不突发，也不紧急。像我们现在干群矛盾，干群矛盾是一个问题，甚至我们认为还挺严重，如果今天处理也行，明天处理也行，它会不会对我们构成现实的压力？不见得。但从长期来看它是会构成很大的压力，但从眼下来说不见得对我们构成真正的压力。真正的压力是需要考虑这几个概念的叠加，它既可能是突发，也是紧急，还是危机的。从应急管理角度来看，我们要把这类的事件单列出来，要给予特别的关注，否则的话可能会遇到麻烦，而且是大麻烦。比如汶川大地震，它既是突发，又是紧急，还有高端的威胁性后果。所以我们要特别重视它，否则给我们带来麻烦太大了。本来麻烦就大，可能后端引发其他的麻烦会更大，所以需要特别加以关注。从问题的事态分类来看，从事件流程上讲是这样一个区分。问题事态的分类与演化下面从问题的逻辑分类来看。从时期上来看分成紧急时期和平常时期。事态威胁分低和高，这个事态可以分成一般的问题事态，潜在的危机事态，一般的紧急事态和真正的危机事态。11举个简单的例子，平常感冒。可能每半年或者每一年发生一次，也不一定发烧