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11.危机管理中的政府公信力问题研究刘兰芬摘要：在经济全球化的背景下，公共危机呈现出频率越来越高、规模越来越大、危害性也不断增长的态势。如何能够有效的预防和应对危机，在很大程度上依托于政府自身的号召力、领导力和执行力以及及时控制、解决危机事件的能力。在危机管理中，一个强公信力，高信任度的政府，可以迅速快捷的动员群众和其他组织共同面对危机，提高危机的处置效率和危机的应对能力。因此，探寻影响政府公信力的相关因素，并找出解决办法，对于迅速快捷的化解危机，减少危机的损失，提高人民群众的幸福感和认同感，具有至关重要的意义。关键词：危机管理政府公信力在经济全球化的背景下，公共危机呈现出频率越来越高、规模越来越大、危害性也不断增长的态势。而如何能够有效的预防和应对危机，在很大程度上依托于政府自身的号召力、领导力和执行力以及及时控制、解决危机事件的能力。因此，建设高信任度、高认可度、具有强大公信力的政府，对于动员群众、带领群众处理公共危机以及化解群体性冲突都有非常重要的意义。一、政府公信力的含义及在危机管理中的作用政府公信力是指政府行政活动的公正、诚信、廉洁程度和负责精神,及社会公众对政府履行职责权力的认同度、履行职责情况的满意度和信任度。它有两层含义：一是指政府行为的公正、公平、公开性和守诺、践约、信任度；二是指社会公众对政府的认同、信赖、拥戴感和政府对社会公众的感召力、影响力、凝聚力。在危机面前，政府公信力也发挥着突出的作用。一方面，良好的公信力可以使政府迅速快捷的动员群众和其他组织共同面对危机，化解群众面对危机的心理恐慌，提高危机的处置效率和危机的应对能力；而另一方面，政府在危机治理的行为与效率上如果有较好的表现，不仅会减轻危机所带来的损失，而且会增强政府公信力，提高人民群众的认同感和满意度。我认为，政府公信力主要在以下几方面影响危机管理：（一）政府公信力影响危机的处置效率公共危机事件具有突发性和不可预见性，涉及面广，持续性长、危害性大。由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面的各种先天性的局限性,无论是在危机发生后的灾害救助、恢复阶段,还是在前期的危机预警、监控阶段,都需要有效动员各种社会力量,集中民智民力来控制和战胜危机。因此，当危机来临时，是否能够第一时间调动人民群众的积极性，是否能够动员社会的一切力量，就成为政府的重大使命之一。同时，面对危机，一个有公信力的政府还可以在心理上减轻、避免民众的恐慌,并激发起民众战胜危机的强大精神动力。正如2008年的汶川地震，民众看到一个负责任的政府在积极地控制危机,对政府的信任、对战胜危机的信心大大增强，也激发起民众临危不惧、万众一心、团结协作、战胜危机的强大精神动力，大大提高了危机的应对效率。2（二）政府公信力影响危机的发展态势危机的发展态势是不确定的，但是，除去不可抗力因素，政府自身的公信力也会对其产生影响。首先，如果公众对政府缺乏信任，就会对政府的危机治理能力产生怀疑。危机在公众中会迅速蔓延,从而形成恐慌心理,出现诸如流言四起、物资抢购、哄抬物价、社会秩序失范,严重者甚至会有公众集体外逃现象;其次，如果政府缺乏公信力，公众对政府的政策措施还会产生抵触情绪。公众不再信任政府政策措施,政府在应对危机时的各项政策措施得不到公众的理解、配合、支持和参与,甚至会产生强烈的逆反心理,觉得政府说什么、做什么都不可信,都是在欺骗公众,公众与政府之间关系极为紧张。再次，一个缺乏公信力的政府，还会丧失国际社会的认可与支持。当一国公共危机未被有效控制,导致国内不良局势呈现蔓延态势,并可能对其他国家产生不良影响时,其他国家就可能出现大量的负面报道,并对该国政府在危机治理中的不足或失误进行夸大和指责,导致该国政府公信力在国际上迅速下降。（三）政府公信力影响危机中的信息沟通一个有公信力的政府，可以在危机发生的第一时间迅速报道信息，消除谣言，稳定人心。但是，如果一个政府没有公信力，那么它的信息肯定会受到群众的质疑，反而引起社会的混乱。近年来发生的群众聚集突发事件，一部分原因就是在公共危机过程中听不到政府公开的声音，极易使信息经过非行政渠道迅速传播，不利于稳定人民的心理预期，不利于化解各类矛盾和问题，也不利于社会的和谐稳定与健康发展。二、危机管理中政府公信力的缺失总体来说，我国经济长期稳定增长，人民生活水平不断改善，政府社会管理与公共服务水平不断提高，政府的公信力也不断提高。但是，由于危机管理的特殊性，再加上我国危机管理的起步较晚，因此，在危机管理的过程当中也存在着一些公信力缺失的现象，具体表现如下：（一）政府职责履行不力一方面是政府在危机的过程当中处置不力，或者指挥不当，或者不依法执政，滥用权力。在湖南嘉禾事件中，当地政府公开打出这样的标语：“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”，1，这是典型的政府滥用行政权力。另一方面，政府在危机当中不作为，还会引发更加严重的事件。比如瓮安事件，因为政府信息不公开，当地政府在最初的时间的不作为，再加上长期积怨的矛盾的爆发，使得上万人烧县委县政府，损失惨重。(二)公共领导者的危机管理素质不高从目前各级领导干部处置和应对公共危机的现状看，在领导者的危机管理意识、能力及作风方面，仍存在许多不容忽视的问题。1．危机意识淡薄由于长期的和平环境和危机警示教育的缺乏，我国一些地方政府和部门的领导者满足于经济繁荣、社会稳定，公共危机意识相当淡薄，缺乏快速感知与反应能力，一旦发生突发事件，就惊慌失措、手忙脚乱、甚至造成局面失控。2008年6月28日至29日，在贵州省瓮1谭剑、胡作华：《被遗忘的依法行政：“嘉禾困局”为何所“困”》，《人民日报》2004年5月29日3安县境内发生了震惊全国的群体性突发事件，瓮安事件的发生，导火索是一女中学生之死，深层原因是长期以来干群关系紧张，地方矛盾突出。近一年来瓮安包括爆炸案在内的各种大案频发，群众对公安机关评价的满意度只有59%，2008年上半年群众上访总量已达348起，超过前一年全年320起的上访总量。这些都是重要的警示信号，但主要领导干部却视而不见、浑然不觉，最终导致群众积怨的爆发。2．危机处置不当危机情境下，高度的不确定性使得危机的事态发展处于转折关头，及时决策成为一个关键性、决定性的因素，这要求决策者具有较高的素质和非凡的决策能力。然而，我国一些地方或部门的领导者缺乏综合型、复合型、高技能的危机决策能力，在复杂形势面前束手无策；处置危机事件的方法单一，不注重危机的预警和预防，更忽视善后和总结，总是被动式地处理，或是“头痛医头，脚痛医脚”。3．失职、渎职、以权谋私较之危机意识淡薄、危机处置不当等问题更为严重的是一些地方和政府部门领导干部的失职、渎职、以权谋私。正如李毅中在2006年安全生产工作会议上指出，失职渎职和官商勾结、权钱交易等腐败问题是煤矿安全生产的深层次问题。一是一些领导干部缺乏务实作风和责任意识。在灾害面前，总是强调客观，不能从自身工作上查找不足、认识和改正错误。二是一些领导干部在危机处置中将个人荣辱放在第一位，谎报瞒报，逃避责任，贻误战机。2008年5月4日，河南省荥阳市东升煤矿发生重大突发事故，事故发生后矿方隐瞒不报长达5个月，地方政府默认事实，没有及时开展救援工作，致使16名矿工不幸遇难。三是一些领导干部无视党纪国法，将公共危机作为自己谋取私利的“良机”。即使在四川地震这场巨大灾难中，少数行政官员也敢冒天下之大不韪，挤占、截留、挪用、虚报、冒领、贪污和浪费救灾资金物资。据报道，河南省安阳工商联合会主席余耀文，涉嫌挪用抗震救灾款26万余元，贪污7900余元；中国工商银行绵阳涪城支行用“抗震救灾特别费”2.85万元为本行56名职工购买“耐克”运动鞋，发票中的商品名称却写雨衣、雨伞和雨靴。这些不良的领导行为不但加剧了公共危机的危害，而且极大地破坏了党和政府的形象。（三）危机管理的体制机制不够完善2006年,清华大学公共管理学院危机管理课题组的一项报告显示,当前公民普遍缺乏安全感,有近一半的调查对象将其归咎于政府的危机应对体制存在严重缺陷,缺乏完善的危机管理机制。我认为，目前在公共危机管理体制机制建设方面还存在以下几点不足：1．应急预案形式化。一些地方和部门的危机管理预案仅仅是锁在抽屉里准备应付领导检查的文本，不具备操作性，致使危机到来之时预案根本不能发挥作用，仍主要依赖于各级政府的现行行政机构。2．应急预案不健全。从2008年南方雪灾可以看到，我国五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案和国务院各部门及地方的107个预案中，没有国家级的雪灾专项预案。引发大规模电网瘫痪的冻雨还尚未列入气象预警的范围之列。3．缺乏对复合型公共危机的应对措施。现行的地方政府危机管理机制大都是按照“一个灾种、一个法规、一个部门、一支队伍”的要求设置的。所以面对复合型危机的出现，往往会显现出单一作战、分散行动、配合不力、保障不够的弊端。44．法律和预案两层皮。在危机管理中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法的协调作用没有完全发挥出来，有“两层皮”的问题。比如《国家突发公共事件总体应急预案》与《突发事件应对法》对于公共突发事件的含义就存在着不一致的部分。5．公共信息披露机制不畅。存在政府机关、公众与媒体之间的信息不对称问题，甚至存在政府部门故意封锁危机管理相关信息的情况。公共危机信息传递不畅，一方面很容易在社会引起动乱，滋生谣言；另一方面也会极大地影响危机决策的科学性，进一步加深危机事件的负面影响。6．公共危机管理的评估机制乏力。一方面，各级政府领导干部业绩考核仍侧重于常规性工作指标，虽有重大事故责任追究制，但缺少综合指标体系考评，致使危机管理的奖惩乏力，影响了领导干部提高危机管理能力的自觉性。另一方面，在危机善后处理过程中，疏忽对危机处置过程的总结和评估，导致同类危机事件不断重复发生，领导干部的危机管理能力仍不能得到有效提高。三、危机管理中政府公信力的提升（一）转变政府行为方式，建设服务型政府政府要真正树立“为人民服务”，树立“人民是国家的主人”的思想，把人民群众的利益放在第一位，把自身定位于服务者的角色，坚持公正执法，信息沟通，并承担着相应责任，努力提高政府部门服务质量和效率。尤其更要重视社会管理和公共服务的只能，切实维护好，实现好、发展好人民群众的根本利益。人民群众对政府的满意度越高，政府的公信力就强。（二）大力加强公共领导者的危机管理素质建设作为危机管理领导力中的主导因素，各级公共部门的领导者应大力提高自己的危机意识、责任意识和公共危机管理能力。1．公共领导者应增强危机意识美国未来学家阿尔文·托夫勒曾说过：“由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机”2。增强危机意识，要求各级公共领导者要本着对党和国家、对人民负责的态度，清醒认识领导环境的复杂性，做到居安思危，见微知著，防患于未然。公共领导者的危机意识的产生，源于其对党和人民事业的高度责任感，源于对党和人民赋予的职位和权力的敬畏。2．公共领导者应大力提高危机管理能力危机管理是一个动态发展过程，一般包括事前的预防与应急准备、事发的监测与预警、事中的应急处置与救援、事后的恢复与重建等环节。预防与应急准备是防患于未然的阶段，也是应对突发事件最重要的阶段。监测与预警是预防与应急准备的逻辑延伸。突发事件的早发现早报告早预防是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。应急处置与救援，是应对突发事件最关键的阶段。事后恢复和重建，是应对突发事件过程中最后环节。据此，公共领导者的应急管理能力体现在公共危机事前、事发、事中、事后四个过程。每个过程都需要相应的能力，如日常工作中的预防准备能力，事发前的监测预警能力，事发中的决策指挥能力，事发后的信息报告能力，事发后的恢复重建和调查评估能力，2阿尔文•托夫勒．未来的冲击[Ml．孟广均，等，译．北京：新华出版社，1996．5以及贯穿整个公共危机发生、发展和处置过程的社会动员、危机沟通和物资保障能力，等等。（三）尽快完善公共危机管理载体建设完善的危机管理机制是公共危机管理的组织保证。从2003年非典以来，我国在“一案三制”建设方面