民航空管安全管理体系建设指导手册(第二版)

管理文件中国民用航空局空管行业管理办公室编号：MD－TM－2009－004下发日期：2009年8月5日民航空管安全管理体系建设指导手册（第二版）前言安全管理体系(简称SMS)是民航界为响应日益高涨的提高航空安全水平的呼声而采取的重大举措。近年来国际民航组织完成对《国际民用航空公约》有关附件的修订，增加了安全管理体系建设的有关内容，要求各缔约国在公共航空运输企业、通用航空运输企业、维修企业、空管运行单位、民用机场等建立和实施安全管理体系。中国民航对此做出了积极回应，《中国民航安全生产“十一五”规划》中明确提出了全行业建立安全管理体系的要求，并对安全管理体系建设的有关工作进行了规划和部署。为全面推进我国民航空管安全管理体系建设工作，民航局空管行业管理办公室编写、完善了《民航空管安全管理体系建设指导手册》。该手册是推进民航空管安全管理体系建设工作的重要组成部分，旨在为空管运行单位建立和实施安全管理体系提供指导和帮助。手册介绍了我国空管安全管理体系的要素和结构，对安全管理体系建设的步骤，以及重点、难点问题进行了说明。手册按照民航局的有关文件，细化了部分安全管理要求。各级民航空管运行单位在建立安全管理体系过程中，要按照民航局的要求，结合实际情况，参考本手册建立并不断完善空管安全管理体系。民航局空管办二〇〇九年八月目录第一章总则..........................................................................................11编写目的........................................................................................12依据................................................................................................23定义................................................................................................2第二章空管安全管理体系结构与组成..................................................31概述................................................................................................32管理承诺与策划............................................................................43安全管理程序..............................................................................114监督、测评与改进......................................................................25第三章空管安全管理体系建设............................................................291概述..............................................................................................292空管SMS的准备和策划..............................................................293空管SMS的实施和运行..............................................................314空管SMS的改进和提高..............................................................31附录.......................................................................................................32附录1:名词解释...........................................................................32附录2:安全政策样例.....................................................................33附录4:空管安全目标分解示意图.............................................37附录5：涉及空管的风险举例.......................................................38附录6：危险源控制单.................................................................39附录7：危险可能性、后果严重程度分类、风险矩阵.............40附录8制定应急保障程序的情况...............................................42附录9：安全绩效考核样例.......................................................44附录10：空管安全管理体系差异分析表...................................500第一章总则1编写目的空中交通管理系统在国家的经济和政治社会生活中具有重要的地位和作用，可以说，没有安全高效的空管系统，就没有现代民航业的发展。中国民航经过几十年的发展建设，空中交通综合保障能力得到了大幅度提高，为保障航空安全创造了有利条件。但是我们仍应看到，随着航空运输业的迅猛发展，空管安全与运行效率面临着更加严峻的挑战。空管运行单位实施安全管理体系，就是运用系统的方法管理安全，通过科学地制定政策、目标，清楚地界定安全责任，鼓励全员参与，实施风险管理、安全保证、安全促进，有效地配备资源，在满足规章的基础上，不断提高运行水平。这套体系对于空管安全管理提供了指导思想和具体方法，对持续保持安全具有重要意义。2006年，国际民航组织对国际民航公约附件11（空中交通服务）的有关附件进行了修订，要求各缔约国在空管运行单位建立和实施符合局方要求的安全管理体系。我国作为国际民航组织的一类理事国，在各级空管运行单位实施安全管理体系是我们的责任和义务，也是全面提升我国民航空管安全水平的需要。民航局在《中国民航安全生产“十一五”规划》中对全行业的安全管理体系工作进行了规划，明确要求全民航建立符合国际民航组织要求的SMS，并于2007年下发了《关于中国民航实施安全管理体系建设的通知》和《实施方案》。按照《实施方案》要求，2010年底前，全民航建立符合国际民航组织要求的安全管理体系（简称SMS）。为了保证空管行业协调一致地全面推进民航空管行业SMS建设任务，民航局于2008年下发了《关于全面推进空管安全管理体系（SMS）建设1的通知》，要求民航空管运行单位要严格按照民航局有关SMS建设的要求，参照本手册，结合实际情况，建立健全符合局方认可的安全管理体系，确保在可接受的安全水平上健康持续发展。2依据本手册依照《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》等法律法规和民航局有关要求进行编写。手册编写过程中参考了国际民航公约附件11《空中交通服务》、国际民航组织《空中交通管理》（DOC4444）、《安全管理手册》（DOC9859）、欧洲航行安全组织《航空安全法规要求（ESARR）》等材料。3定义SMS是系统的管理安全的方法，包括必要的组织结构、政策、制度和程序。空管SMS至少应当包括安全管理的组织机构、人员及其职责，安全管理的方针、政策和目标，安全管理的标准以及规章制度，安全监督和检查机制，安全评估制度，安全审计制度，安全教育和培训，安全信息的报告制度，安全风险管理机制，安全奖惩机制，安全问责制度以及文档管理等。本手册中的其他用语含义参见附录1。2第二章空管安全管理体系结构与组成1概述空管SMS包括管理承诺与策划，安全管理程序，监督、测评与改进等三部分，其中：（1）管理承诺与策划，包括安全政策、安全目标以及开展安全管理所需的各种资源、组织构架、制度、文件等；（2）安全管理程序，为达到预期安全目标而持续开展的各项安全管理活动；（3）监督、测评与改进，为促进空管SMS持续改进，对空管运行单位自身的监督、检查和总结。图1空管SMS组成和结构32管理承诺与策划2.1安全政策2.1.1安全政策是空管运行单位进行安全管理的行动依据和准则。安全政策由空管运行单位主要负责人批准后形成正式文件发布、传达到全体从业人员。2.1.2安全政策应当符合国家、民航局和上级主管部门的要求，体现“安全第一、预防为主、综合治理、持续改进”的方针。空管运行单位应结合本单位实际情况制定安全政策，体现主要负责人对安全的承诺，根据不断变化的内外部条件和要求，定期评审安全政策，确保其持续适用。2.1.3安全政策至少包括以下内容：（1）空管运行单位对贯彻“安全第一、预防为主、综合治理、持续改进”方针，实现安全目标，并提供必要的资源保障做出的承诺；（2）建立、实施和持续改进SMS；（3）开展风险管理，积极预防不安全事件,将风险降低至可接受程度；（4）建设积极的安全文化。本手册附录2给出了某单位的安全政策样例。2.2安全目标2.2.1安全目标是在一定时期内预期达到的安全水平，由一系列量化的安全指标进行描述。2.2.2安全目标的制定应考虑：（1）国家和行业的安全目标；4（2）公众对航空安全的期望和可接受的安全水平；（3）目前的安全水平和保障能力；（4）安全目标应当是可度量、可量化、可实现的。2.2.3空管运行单位应与相关部门签订安全责任书，将安全目标分解到各部门（包括机关行政部门），各责任部门视情况将安全目标逐层分解，并制定具体计划和措施，形成完整的安全目标管理体系。附录3介绍了安全目标的样例，附录4是安全目标分解的样例。2.3组织机构及职责2.3.1为有效贯彻安全政策和实现安全目标，空管运行单位应当完善自身组织机构，建立清晰的安全责任体系，明确各个部门、岗位的安全责任及任职要求，并实施责任追究制度。2.3.2空管运行单位应当建立安全问责制度，当发生下列情况时，由负责人对相关责任人进行安全问责：（1）安全形势不佳，或安全工作出现不良迹象的；（2）违反相关规定、操作规程的；（3）安全绩效考核不合格；（4）发生不正常事件；（5）其他必要的情况。2.3.3安全问责的形式可包括诫勉谈话、责令公开道歉、通报批评、停职检查、引咎辞职、调离岗位、责令辞职和免职等几种。调离岗位、责令辞职和免职应当由航空安全委员讨论做出决定。2.3.4安全问责的内容应当与本单位建立的各部门、各岗位安全生产责任体系紧密联系，问责的情形、方式及程序可参照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发〔2009〕25号文件）的相关内容。2.3.5安全责任制度应当覆盖有业务往来的相邻空管运行单位、机场5等单位，以及空管服务项目、场所、设备发包或出租的承包方，应当以制度或协议的形式明确第三方的安全责任。2.3.6航空安全委员会2.3.6.1空管运行单位应当成立航空安全委员会，航空安全委员会主任由空管运行单位主要负责人担任，相关部门的负责人是委员会的成员，日常事务由安全管理部门负责。2.3.6.2航空安全委员会的职责主要包括：（1）依据国家法律法规、民航规章