三门峡事件的团体理论分析

三门峡水利工程案例分析——以团体模型为工具第一部分三门峡水利枢纽事件回顾一、政策问题的三起三落1.关于主流和支流的争论1949年6月16日，华北、中原和华东3大解放区成立黄河水利委员会。1949年8月31日，王化云、赵明甫提出可能筑坝的地点有3处，是三门峡、八里胡同和小浪底。1950年3月26日～6月30日，黄委会通过考察，肯定了三门峡坝址。对建库方案，初步确定蓄水位为350米高程，以防洪、发电结合灌溉为开发目的。1951年，有不少人认主张在支流上建土坝。三门峡建库方案历经了第一个起落。2.关于三门峡和邙山的争论1952年5月，王化云、张铁铮和格里柯洛维奇认为三门峡能够建高坝。1952年下半年起，转而研究淹人淹地较少的邙山建库方案。1952年10月，王化云向毛泽东主席汇报了邙山建库方案。至此，三门峡建库方案历经了二起二落。3.关于三门峡和邙山、芝川的争论1952年冬，又第三次提出修建三门峡水库。1953年2月王化云向毛主席汇报了三门峡建库方案及整个黄河的治理方策。1953年5月31日王化云据此上报国务院邓子恢副总理，遂经同意并转报毛泽东主席。由于当时国务院已决定将治理和开发黄河列入苏联援建项目，而未定案。1954年10月，黄规会全面完成《黄河综合利用规划技术经济报告》编制工作。《技经报告》选定了黄河三门峡水利枢纽为实施黄河规划的第一期重点工程，《技经报告》指出：“在黄河中游，只有三门峡是唯一能够达到这样要求的水利枢纽。”认为邙山建库方案“从技术上、经济上看都是不合适的，否定了以邙山方案作为第一期工程”。二、一个完整的政策合法化过程1.三门峡建址（略）2.草案提出1954年10月，黄规会全面完成《黄河综合利用规划技术经济报告》编制工作。《技经报告》选定了黄河三门峡水利枢纽为实施黄河规划的第一期重点工程，《技经报告》指出：“在黄河中游，只有三门峡是唯一能够达到这样要求的水利枢纽。”认为邙山建库方案“从技术上、经济上看都是不合适的，否定了以邙山方案作为第一期工程”。3.专家审议1954年11月29日，国家计委邀集有关部门的领导人和苏联专家，集中听取苏联专家综合组组长柯洛略夫关于《黄河综合利用规划技术经济报告基本情况》的报告。4.部门审议1955年2月15日黄规会将《技经报告》和结论文件，上报国务院及国家计委、国家建委，提请审查。1955年4月5日，国家计委党组和国家建委党组审查《技经报告》后，联名向中共中央呈报关于对黄河综合利用规划的审查意见。5.执政党审议1955年5月7日，中共中央听取了李葆华关于《技经报告》的汇报，基本通过这一方案，并决定将黄河综合利用规划问题提交第一届全国人民代表大会第二次会议讨论。6.行政表决1955年7月中旬国务院召开第15次全体会议，李葆华、刘澜波对《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》作了说明。会议通过了这个报告，并决定国务院在第一届全国人大二次会议上作报告，提请大会审议批准。7.人达表决1955年7月18日，国务院在第一届全国人大二次会议上作了《报告》。报告指出：“国务院根据中共中央提议，请求全国人大采纳黄河规划的原则和基本内容，并通过决议。要求政府各有关部门和全国人民一致努力，保证它的第一期工程按计划实现。”1955年7月30日，第一届全国人大二次会议会议全体一致地通过了《报告》的决议，批准国务院所提出的黄河规划的原则和基本内容，要求国务院采取措施，迅速成立三门峡水利工程相关机构，保证工程的及时施工。三、问题的焦点：关于三门峡事件的争论1.陕西省对水库高程加高的质疑和专家对底孔的建议1957年初，有专家对《三门峡水利枢纽工程初步设计要点报告》提出了激烈的不同意见。争议主要围绕两个方面。其一，是《初步设计》迁移70～80万人口的代价换来一个寿命只有50～70年的拦沙库，群众很难通过。其二，黄万里和温善章于1956年6月，1956年12月和1957年3月先后向黄规会、水利部和国务院提出了低水位、少淹没、多排沙的意见。黄万里建议切勿将底孔堵死。温善章则认为关中平原的淹没不能单纯地用经济数据衡量。2.关于泥沙滞留问题的处理争议1961年，底孔被全部堵死。与此同时，水库内淤积迅速发展，以西安为中心的工业基地受威胁。1962年4月，在全国二届人大三次会议上，陕西省代表要求三门峡工程增建泄洪排沙设施，以减轻库区淤积。1962年2月，水电部将原来的“蓄水拦沙”运用方式改为“滞洪排沙”。3.关于蓄水发电与泥沙滞留的争议1977年，河南省电力工业局成立了三门峡水力发电厂。1983年正式建立了三门峡水利枢纽管理局，开始改革与经营。2000年前，进一步打开11号、12号底孔，至此，12个导流底孔全部打开。水利界普遍认为，三门峡大坝改建产生了很好效果，但在1986年之后，潼关高程又迅速抬高，超过了1973年改建之前的水平。曹如轩认为，之所以出现这种情况，是因为三门峡水库的运用不当，“光顾了发电，不顾上游安全。”4.在“潼关高程控制及三门峡水库运用方式专题研讨会”上的争论2003年8月24日至10月5日，渭河流域发生了50年来最严重洪灾。三门峡水利枢纽局表示无法接受，黄委会防汛办有关负责人说：“废掉三门峡水库绝非明智之举。”10月，水利部组织在郑州会议，与会专家多数认同通过适度降低水库水位来帮助降低潼关高程。5.陕西省与河南省的争议2004年2月4日，陕西省人大代表要求停止三门峡水库蓄水发电，尽快降低潼关高程“废”掉三门峡水库。2004年，河南省人大代表针锋相对地提交了一份联合议案，要求“合理利用三门峡水库”。2004年9月17日，三门峡市向中央请示，中心内容是：“三门峡市离不开三门峡水库！三门峡人民离不开三门峡水库！”第二部分团体模型介绍政策分析的团体理论源于政治学对组织间题的思考，认为所有政治现象都可以归结为团体现象。团体是个体的集合，是有着共同利益需要或理想追求的一些个人正式或非正式的联合形式。不同的团体有着不同的要求，来自不同团体的不同要求都聚敛于政府，从而对其形成不同程度的压力。利益团体是指社会中有着共同观点和看法并有权力对其他团体提出要求的社会团体。在政府和个人之间，团体成为不可或缺的纽带。政治实际是各团体为影响公共政策所进行的相互斗争，政治体系最根本的使命就是通过以下途径调和团体之间冲突：规则目标手段落实公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。团体对公共政策的影响力由其成员的数量、财力状况、团体实力、领导者能力、团体的凝聚力以及与政府决策层的关系等因素来决定。团体理论认为，政治体系本身实质上是所有社会团体的互动体系，这种体系的平衡依赖于几种重要力量的支撑：第一，社会上存在一个非常庞大的、极为普遍的、潜在的社会团体，它拥护和支持国家的宪法体系和维护社会稳定的运行机制。第二，团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立的团体难以偏离社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥了至关重要的作用。第三，团体之间的竞争能够使任何单个团体的势力得到有效的控制，并使所有团体能够在相对基础上做到势均力敌，形成相互制约，以维护社会的稳定和体系的平衡。缺陷：过分扩大团体的作用，低估政策制定者作用；只注重人的力量，忽视了环境、制度等因素。厄尔•莱瑟姆认为，“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。”（《政治的团体基础》），团体模型的形象化如下图：在确立政策问题的基础上，多方利益团体根据自己的利益要求，通过不同的手段来影响公共政策，最终的公共政策就是各方实力的体现。团体模型经过简化后如下：当双方实力相当时，最终的政策是双方妥协的产物。当双方实力悬殊，且A＞B时，政策是强实力一方压倒另一方，弱实力让步的产物。第三部分三门峡事件的团体模型分析一、团体模型与案例的结合三门峡事件是一个事件跨度大，争议难消的问题，在此，基于理论水平有限和模型的限制，重点对后期的争论部分进行分析。三门峡水利工程完工之后，针对泥沙、发电等问题产生了多次争议，这多次争议的主体主要包括水利部门、三门峡下游省份、陕西省、反对的部分专家，（这里的主体主要是比较突出的，起主要作用的，另中央的考量放在水利部门之中）在这了几个主体中，几次争论都有明显的派系之分，水利部门和下游省份都对三门峡持肯定的态度，而陕西省和部分专家主要是反对者。三门峡的命运如何都是这四方团体反复协商、妥协的结果。三门峡工程的命运结果三门峡争论中的结果多以水利部门和下游省份的胜利而告终，究其原因，主要由以下几个方面：1.水利部门代表中央的利益，不仅有经济利益还有政治压力。2.多数省份从中受益，这些利益被冠之以“全局利益”和“公意”。3.陕西省和部分专家均属于少数。最终的政策结果如下：形成的政策有利于水利部门等而不利于陕西省。水利相关部门是政治权威的代表、部分反对专家是理性或科学的代表，而四个省份都是相关利益的主体。三门峡前期的修建主要是政治因素在主导，而后期的修补过程就是政治、理性和利益相关团体的讨价还价的过程和结果。二、三门峡水利枢纽事件的思考1.何为公共利益？公共利益是否等于大部分利益？公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。如何识别公共利益是司法和行政实践中的重要问题。公共利益的维护需要牺牲一部分人的利益，但这一部分的人的数量或者比例该如何确定呢？2.专家的质疑缘何没有得到重视？少数专家由于数量有限，即使掌握着真理也不能有所作为，这就是民主的悲哀。黄万里等人对底孔的质疑和建议因为不符合主流意见和官方的态度而被淹没，这不禁要让我们质疑大多数专家的专业性是否收到影响。3.政策争议持久为何还不科学？三门峡大坝争议跨越世纪，却一直没有得到满意的解决。政治因素的影响太大，利益集团的牵涉太大，前期的不适当决策时政治因素的主导，后期的不积极修正则是团体利益在作祟。三、三门峡水利枢纽事件的政策建议1.利益受损者更能了解政策的问题，这应该是政策咨询的主要对象。如果以少数服从多数来衡量政策的合法性，这是毋庸置疑的，但如果以此来衡量政策的合理性和科学性则不尽然。多数人的利益容易导致“多数人的暴政”，对少数人群利益的漠视，结果是多数人的利益得到满足，少数人的利益全然受损。另一方面，由于受到利益的诱惑，多数人不一定能够理性地看到政策中的问题，反而作为政策受损者能够看到问题的所在，这在政策制定中需要注意。2.专家审议应先于政治审议。专家审议的目的就是要对政策的可行性进行评估，这需要保证评审的公正性。如果政治审议先于专家审议，这种专家审议一方面要受到政治决议的影响，另一方面可能由于政治影响而完全不能发挥效用。3.政策审议的去政治化。即使在全国人民代表大会的审议过程中，政治因素的影响也是很浓的。在人代会召开之前，执政党的会议几乎已经定下了基调，这给人代会很大的引导和压力，难以保证最高层次表决的公正性与合法化。政党审议与人大审议应该独立。