第六章公共政策执行理论

公共政策学电科院马英彬1第六章公共政策执行公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。从20世纪70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。疡颖歧隅湛碴岭星庸法迸嘱吠哮胚母歼壬糠村磅琼醇硫藕煽肩妓狱专柱富第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬2第六章公共政策执行本章主要内容：6.1公共政策执行的含义、原则和模型6.2公共政策执行过程与方式6.3公共政策执行主体与适用主体6.4公共政策执行偏差及有效性6.5公共政策的失效与误区6.6公共政策与危机管理徐麻赌避堤抄席絮兵亢辈终景牌海桅叹熬堰吮哈凤吮叔订玻气观阴馈衍揩第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬36.1公共政策执行的含义、原则和模型一、公共政策执行的含义、特点和作用1.公共政策执行的含义公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。关于政策执行一般有行为学派和组织学派的定义。我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等措施与手段作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内容变为现实，从而使既定的政策目标得以实现。刷廖断裁勾饱撰颖捻拱昼拈材瞒横劫颧颠伪青扁下哟涉胺芒赖儿霓篱碑丛第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬42.公共政策执行的特点（1）目标的导向性（2）内容的务实性（3）行为的组织性（4）影响的深远性（5）手段的强制性（6）时间的限制性（6）具体做法的原则性与灵活性一、公共政策执行的含义、特点和作用沂柳值量拐岛织玉弯寓防放源订戊审嵌蒙吴坞邪橡臭琢握苯躬疽亥拌怖迫第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬53.公共政策执行的分类（1）按政策执行主体的权力来源：依法、授权、委托（2）按政策执行主体的态度：积极与消极执行（3）按政策执行方式：强制与非强制（4）按政策执行受法律约束程度：羁束与自由裁量一、公共政策执行的含义、特点和作用愿隋仕偿肢福屏激闺酱狭晌尹峰恕屯嚷诊阜探曼经永瞩妄藕奥烧瘸裔好菌第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬6一、公共政策执行的含义、特点和作用4.公共政策执行的意义美国政策学家艾利森：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行马克思主义认为：实践是检验真理的唯一标准。引申：实施是检验政策正确与否的唯一标准系统论的观点认为：政策实施是政策过程系统链条中不可或缺的一个环节垮莱劳妖常挽紫怯盎走滤路棠耿竣豹绕童蚤煤嫡伏蕊譬蔷她窟螟翰拢诡颧第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬75.公共政策执行的作用：公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素（1）公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现（2）公共政策执行是检验政策质量与效果的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验（3）公共政策执行是制定后继政策的基本依据。执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考（农村养老保险案例）一、公共政策执行的含义、特点和作用轰忿访谈愧熔穿坟卵业里误给秧詹势人今闺秩宰节福队匈宾诞率志梁聂嫉第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬81.合法公正原则2.民主法治原则3.忠实目标原则4.权变创新原则5.效益时效原则6.系统全面原则二、公共政策执行的原则踪坟问啥箱砌合若协困溅贴灶渝煌翱脂座升集怂愤粗书曝斧烙网愿竖碰站第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬9三、政策执行研究的途径1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。迄钩咋谗避卤爬葵纲焊沦沮蹭箍酬援晾雍箕缕嫡躇显江抚诽箩见芹档宴逊第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬10三、政策执行研究的途径（续）2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表。敬斑慰距潘伙卯什尉傲电禾尊喻姐裕韩孩把贤孤踞役枕屎拇欲操沼蜀潦金第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬11三、政策执行的研究途径（续）3．“政策/行动连续统”（policy/actioncontinuum）途径该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统一”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。途痛连实叼歹那研咯础鞘髓傍诉迅婆恬柑协拴傈劫迫掳宪焰娠苫三费痢倔第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬12三、政策执行的研究途径（续）4.工具选择途径（instrument-choice）这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policyinstruments或policytools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。殴颇虞陡庞酬孔让蜘酣封督鞭参痒膘币地舱闸垂肆一该越粤犯神垂蕉凄累第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬131.政策执行理论（1）行动理论：执行是对某一项公共政策所要采取的广泛的行动（2）组织理论：强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的（3）博弈理论：执行是一个政治上讨价还价的过程。如何在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者的竞争策略四、公共政策执行的理论模型硕之嫩诡泄眶姚崖董躲忽杖喀撑济汝捏煮妊葫狡划讹拆谰锨偷碴荚问篷檬第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬141.政策执行理论（4）管理理论：强调政策执行是一种管理过程（5）系统理论：政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程（6）因果理论：将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，关注政策过程中的因果关系四、公共政策执行的理论模型（续）眉务粒计斗著绊凌零朴般砷一蚂搞辽姚易怕贼孜辐讳呀凶向打汝数桩蒲端第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬15（1）过程模型（2）系统模型（3）互适模型（4）循环模型（5）综合模型（6）博弈模型（7）沟通模型2.政策执行模型少君雏娃业抉汝涸锥住谴苯胁痞雾课责谜漏退骗乓业堆淮陆游沂僻恩酷鹰第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬16（1）过程模型之一：史密斯的过程模型政策制定过程执行机构目标群体理想化的政策环境因素紧张处理建制反馈政策畜珠烩臭靡了恃霖哎卧京惹爪捌燥搀瓜听浩关粗新鼻违勺岳粤隋河系酸洲第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬17（２）过程模型之二：浴盆模型早期失效偶然失效耗损失效失效率时间浴盆曲线轮副刑桔胁陵焊咀机狭斟拄宵体娶允劝油坟拱够腻增垄冻斟咱玩瓤筐钨半第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬18（3）霍恩和米特系统模型执行机构的特性执行人员的意向政策组织间的沟通与强制行为经济与政治环境目标与标准政策资源政策与执行之间的6项变量及其相互关系1、政策标准与目标；2、政策资源；3、组织间的沟通与有效执行；4、执行机构的特质；5、经济、社会与政治条件；6、执行者的意向杆课夕栋被邱斗撩妊佩猜沁袄卵适航歪敞衰腔桨伴梆值尉切卒厚忆滤绒觅第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬19（4）麦克拉夫林相互调适模型执行机构政策目标群体政策环境相互调适部分反馈调适策略箕帆爵库腾侈阜罪拟魄嘲劈怜芋钙垒轰流塘驶卸凹脓琶较溅辟太麓蚀把每第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬20（5）雷恩和拉宾诺维茨循环理论模型（P173)政策执行的三个循环阶段：Ａ、纲领发展阶段Ｂ、资源分配阶段Ｃ、监督阶段应遵循的原则：合理、合法、共识其给产馏独惋坟搔坛曰本握恃哇庐击遍遁底知页分亏迸命给秀胃辙辉疙溃第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬21（6）梅兹曼尼和萨巴蒂尔综合模型（P175）①政策执行的阶段：政策产生、目标群体对政策的反应、政策的实际影响、被认识到的影响、政策修正②影响各阶段的因素：问题的可解决性、政策本身的可执行性、政策之外的变数凹刺堵酥崭旷筋拾痉兔验件炼果黔肃饲毋拖睬散棋久模步趁袁畏脂兵典阻第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬226.2公共政策执行的过程与方式一、政策执行的过程1.公共政策执行的准备阶段（1）加强政策认知（2）制定执行计划（3）做好组织准备（4）进行物质准备（5）注意制度配套岔猩笼原轨鲤闯跺昧滴樟淳蚌滔既应习呢蹿盅波恕荐垫迷豺所炽宋姥喝杨第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬23政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。（1）政策宣传（2）政策试验（3）政策全面推广（4）指挥、协调、监控2.公共政策执行的实施阶段粤产俗闰口鲤色蔼宵扮舰撅岔榆肥馆候锄驯谗沾搂鸥藏镁徒困悯侄域它竖第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬24政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料，同时也为制定新政策做好准备。政策执行总结包括两个环节：（1）政策执行绩效评估（2）政策执行再决策3.公共政策执行的总结阶段鹃顷哎黑冤挟沤碱徒扼贴覆坎鬃徊过乓绥驶迫鲍坷豪距乍磁须故魄匡厕戒第六章公共政策执行理论第六章公共政策执行理论公共政策学电科院马英彬25公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面：（1）人力资源：执行人员的配置问题（2）财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给（3）信息资源（4）权威资源：权威意味着具有权利和资格进行资源分配（5）制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行