农业转移人口市民化的现状政策及思考

农业转移人口市民化的现状政策及思考农业转移人口主要是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业，依靠工资收入生活的劳动者，一般而言，农村劳动力向非农产业和城市转移是城市化的基本内涵，但特有的户籍管理制度使得我国农村劳动力向城市转移具有只流动不迁移的特点。农业人口转移是各国经济发展中共有的现象，是一种全球性的历史进程，是解决农村富余劳动力的最终途径，也是解决三农问题，实现城乡统筹的根本［1－2］。马桂萍［3］认为农民工市民化是中国实现工业化，走向现代化，达到全面小康社会的必经之路，是和谐社会所必需的，是中国当前以及未来的一个重大问题。在现阶段这种宏观背景下，分析和研究农民工市民化问题是迫切的、必要的，通过农民工市民化，让已经具备转化条件的农民工逐渐转变为市民，从而减少农民的数量，以保障农民工的生存和发展，缩小城乡差距，推进城乡统筹协调发展，促进社会和谐。1农业转移人口市民化的研究概况1．1农业转移人口市民化的内涵改革开放以来，农村土地改革和乡镇企业的异军突起，特别是城市非农产业的发展，城市就业岗位大大增加，急需新的劳动力，大量农民从农村涌入城市，寻找就业谋生的机会，享受城市市民的各种社会福利和公共服务，才能真正实现市民化，新型城镇化的核心问题是农民工市民化，保障农民工与城市市民同等的公共服务和社会福利待遇［4－5］。曾亿武等［6］认为农民工市民化的成本是指使现有的农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面，全面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量，并且按成本的分类分为公共成本和私人成本两大类。1．2农业转移人口市民化的成本农业转移人口的社会成本不但包括农民工向城市居民转化所必须付出的私人生活成本、智力成本、住房成本与社会保障成本，而且包括为保障城镇健康协调发展所必需的城市内的基础设施、生态环境与公共管理等基本要素的投资成本［7］。赵勍等［8］认为农业转移人口市民化成本包括私人成本和非经济成本，其中私人成本又包括经济成本、转移成本和风险成本，非经济成本包括精神成本、制度成本和机会成本。生存成本是指农民工市民化后需要支付比市民化前更多的生存费用支出，农民工进城后需要支付比在当地生活更高的费用，同时还要支付在农村生活时不必支出的交通费、公厕费、水费、排污费、物管费等;而转移成本是指市民因为迁移而产生的费用，包括农户迁到城市落户过程中所发生的一切费用支出，例如各种政策对农民工市民化有种种限制，农户需要为此付出很多代价和费用。风险成本则主要是指的失业成本，由于就业的不稳定性和农民工的自身特点，加之我国农民工与雇主签订劳动合同的不到农民工总数的一半，而且农民工普遍缺乏失业保障，失业风险很大。精神成本主要是指农业转移人口离开农村到城市居住后由于语言环境不同、文化环境不同、生活方式不同、交通方式不同，从而带来了一系列问题所产生的成本;制度成本是指目前我国很多城市在促进农民工转化为市民时就业政策和社会制度保障方面不完善、不合理带来的农民工市民化的困难和障碍，以及由此带来的转移成本的增加;而机会成本是指农业转移人口成为市民后失去原来作为农业人口的好处和失去既得利益的可能性，例如在边疆地区的农民工不愿意转移到城市的原因就是可能会失去其子女升学加分的好处。简新华［9］认为政府应该支付农业转移人口的成本，首先因为农民工的收入一直很低，无力支付高昂的市民化成本;其次是因为三农问题已经十分突出，到了刻不容缓的地步，使农业转移人口市民化是持久稳定地转移农村剩余劳动力，增加农民收入，最终解决三农问题的途径，政府必须大力支持，但是农民工市民化的成本主要是由农民工自己支付的，在政府支付的成本中会有一部分来自工业反哺农业的资金，也是对以往农民对工业发展的巨大贡献和牺牲的必要补偿，或者说是对农民过去创造价值的返还。曹兵等［10］认为:从广义上看，农业转移人口市民化的成本包括农民退出农业和农村进入非农产业和最后融入城镇成为市民过程中的全部费用，具体来说包括离开农村和农业前的准备费用，退出农业和农村进入非农产业和城镇的费用以及农民工融入城镇成为市民的费用;从狭义上看，农业转移人口市民化的成本就是广义市民化的第三部分，即农民工融入城镇成为市民的成本，也是农业转移人口市民化需要着重研究的部分，并将其划分为2个部分，一是私人发展成本，二是公共发展成本，其中私人发展成本是指农民工向城市市民转换所必须付出的私人生活成本、住房成本;公共发展成本是指农民工市民化过程中为保证城镇健康协调发展所必须提供的社会保障成本，城市内基础设施成本。私人发展成本包括私人生活成本和城市住房成本，其中私人生活成本是指农民工市民化后的日常生活开支，包括在城市生活的人均交通、事物开支等方面的成本，但是不包括农民工市民化后的住房成本，城市住房成本是指为保障农民工市民化以后能在城市安居而必须进行的资金投入。农业转移人口的社会成本对中国政府是一个巨大的挑战，农民工在城市沉淀的时间越长，其市民化的社会成本就越高，给政府带来的压力也越大，因此政府要尽快推动农民工市民化。1．3农业转移人口市民化的收益农村剩余劳动力向城市转移是工业化，现代化的必然结果，是城市化发展的必然途径，我国长期以来处于城乡分割的“二元经济”结构这种分割制度的阻隔，新生代农民工的市民化成本要素包括直接成本、机会成本和非经济成本中的社会融入成本，而收益各项包括货币工资性收益、福利性收益和非经济收益，在基于成本和收益的研究基础上，得出促进新生代农民工市民化的相关建议，首先应该提高城市对新生代农民工市民化的吸纳能力;其次要加大对农民工的人力资本投入，提高新生代农民工就业能力，改革和完善农村土地制度和农村户籍制度，有序推进新生代农民工市民化，加快新生代农民工市民化的公共产品制度改革和创新，提高城市融入程度［11］。胡桂兰等［12］认为农民工市民化给城镇带来的效益，包括非财务收益和财务收益，非财务收益是指农民工给社会和当地政府带来的但无法以财务金额计算的好处，农民工在城市生活过程中，思想意识和文明程度得到了提高，使国民素质整体得到了提升，农民进城加快了农村和农业的发展，财务收益应该包括地方和中央的财政收入，企业利润和农民工在当地投资消费所带来的乘数效应，在财政收入方面，据广州市的统计数据显示，按农民工人均30年工作年限计算每人为当地和中央贡献的财政收入为76万元。综上所述，农民工向市民化角色的转变是适应经济和社会发展的一种趋势，是发展中国家都必须经历的一个阶段，在此过程中产生的成本和收益都是紧密相联系的，应该循序渐进地推进市民化的进程。2农业转移人口市民化的现状和相关政策2．1农业转移人口市民化的现状魏后凯等［13］认为总体上农业转移人口市民化的进程是公共服务、经济生活、文化素质三大指标两降一升，农民工市民化进程止步不前。2011年，中国农民工市民化的进程为39．56%，2012的总体进程为39．63%，比2011年小幅上升0．07个百分点。通过分析2009～2012年的数据，按照每年1．5个百分点的速度向前推进，但到了2012年，总体进程却止步不前。这些数据表明农民工市民化最关键的是推进公共服务的均等化;实现城乡统一的社会保障制度，推进城镇公共服务和社会福利的均等化，推进城乡社会保障制度的统一;同时应该克服成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束等六大障碍，逐步实现农业转移人口的市民化。在城镇化进程中，浙江地处沿海发达地区，城市化起步比较早，在市民化过程中出现的问题和矛盾也先于全国暴露。对于农业转移人口，主要任务是“有条件选择性的市民化”，使其具有稳定的就业和住所，针对所出现的问题，当地相关部门提出了一些相关的解决对策，首先深化和细化居住证制度改革，其次统筹城乡住房制度改革，最后要加强农业转移人口的教育培训，加快农村人口分流分化。通过以上方法，逐步使农业转移人口市民化走向正轨。长期以来，我国一直存在着农民工素质差异较大、整体偏低的现象，劳动力文化程度越高，市民化可能性越大;劳动力年龄与市民化的可能性呈反比，男性劳动力比女性劳动力市民化的可能性大，未婚劳动力比已婚劳动力市民的可能性大，农民工成为当今中国最具特色的一个社会现象。在我国，从现实情况来看，人口流动、劳动力转移和城镇化是分阶段逐步形成的。在这一过程中，应该优化农民工的居住环境，统一思想认识，树立正确的市民观，优化舆论环境，深化户籍制度改革，破除户籍制度壁垒，提高农民工社会地位，建立健全就业制度，改革教育制度等。综上所述，农业转移人口市民化是指在人口城市化进程中，农民在地域、职业、身份、权利、生活状态等方面，由农村人口转化为城市人口的一种过程和状态，期间伴随着价值观念、思维方式、生活方式和行为方式的转变，农业转移人口市民化应遵循一些基本原则，保证其正常推进和发展。2．2农业转移人口的市民化的相关政策及制度对进城的农民工实行什么样的政策措施，直接关系到进城农民的待遇安排，直接影响农民市民化的程度和发展趋势。近年来，中央政府从战略高度出发出台了一系列的政策，例如，规定企业在用工时，遵循“先城镇，后农村，先市内，后市外”的用工顺序，政府在维护城市居民权益方面的努力，远大于给进城农民以公平的市民待遇的探索［13－16］。金三林［17］认为农业转移人口市民化的总体目标是总量平稳递增、布局合理均衡、服务均等，社会融合顺畅，同时要加快户籍制度改革，争取到2030年农业转移人口市民化基本实现，针对以上目标，应该采取以下相关政策，中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共服务等基本公共服务成本;结合产业布局调整和劳动力流向转移的趋势，把就近转移就业和省内市民化提高到更加重要的位置;实行城乡统一的就业登记制度，建立城乡人力资源信息库和企业用工信息库，加强对中小企业劳动用工的规范和指导，切实保障转移人口的劳动权益;加强和完善人口普查，人口抽样调查制度，建设国家人口基础信息库为契机，加快建立“综合采集，集中管理，信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，为实现流动人口服务管理信息化奠定基础。当前，农业转移人口面临城镇不愿要、农民不愿留、农民不能留的问题，要深入推进这一进程，必须推进制度创新，尤其是农村经济制度、户籍制度、社保制度改革，做好总体规划和制度设计，工作推进，社会管理和政府服务工作。要以改革创新的精神，积极推动影响农业转移人口市民化相关政策、法规、制度的改革，以强有力的制度创新，逐步实现市民化目标。首先，要以产权明晰化为目标，推进农村经济制度尤其是土地制度改革;其次，以同权同利为目标，推进户籍制度改革;以城乡统一为目标，推进社会保障制度改革;以转移支付方式为抓手，实现人口流动的财政平衡;以建立土地指标运营平台为抓手，实现人口流动的土地平衡;以农民财政权利自由让度为抓手，提高农业转移人口成本支付能力。农业转移人口市民化是一个长期过程，我们在推进市民化制度创新同时需要实干推动，必须在坚持以人为本、科学发展的基础上，以系统化、前瞻性的思维，统筹兼顾，综合措施，稳步推进。总之，要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，增强政策的针对性、灵活性和有效性，稳步促进农业转移人口市民化的进程。3对农业转移人口市民化的思考党的十八大对流动人口提出了更高的要求，明确提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。党的十八届三中全会详细阐述了推进农业转移人口市民化的主要任务，明确要求推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，要逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。当前应该有序推进农业转移人口市民化的进程，注重推进市民化与城镇化发展的协调，明确优先顺序和重点任务。以现阶段最具代表性的保定市农村转移人口的市民化为例，目前保定市农村剩余劳动力转移尚未实现长期性转移，农村转移人口市民化程度较低，河北省是全国第五大省，但农业人口的绝对量较多，如保定市的农村剩余劳动力较多，由于传统的乡