地方政府公共危机

主讲人：浙江师大斯亚平第一部分认识公共危机管理一.概述41.突发事件与公共危机的关系危机程度时间扩散期是突发事件发展的关键时期，由于在扩散期信息相对充分，若对危机的判断和处理得当的话，事件也能够得到相对有效的解决，因此此时是解决突发事件的最佳时机。错过这个最佳时机，突发事件所带来的损失和解决的成本都会大幅增加。突发期扩散期爆发期若在突发期能够准确的判断危机性质，做出正确决策，即可最大限度地降低突发事件的负面影响。所以此时也是解决突发事件的第一时机，但突发期正是由于事件的突发性使得信息无法快速完整地搜集，因此很难对事件做出准确的判断。所以突发期期间决策失误往往带有普遍性。2.公共危机管理结构体制与职能1.公共危机管理组织结构公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。与“3C”活动相适应，公共危机管理组织结构也包括五个部分。如下图所示。指挥信息传递物资保障财务管理实际操作危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项具体作业。各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。现场指挥部启动基层危机管理启动区域危机管理启动国家危机管理危机规模升级73.公共危机管理职能预防准备响应恢复（1）将公共危机管理纳入经济社会发展规划（2）加强土地、建筑、工程的标准化管理（3）组织实施减灾建设项目（4）进行公共安全和风险评估（5）监测监控风险源，排查隐患（6）进行减灾防灾教育、宣传、培训（1）发布预测、预警信息（2）组织演习培训（3）编制应对危机的预案（4）部门之间订立危机管理联动计划（4）准备危机管理人员、装备、物资等（1）启动危机管理预案和措施（2）实施紧急处置和救援（3）协调危机管理组织和行动（4）向社会通报危机状况及政府采取的措施（5）恢复关键性公共设施项目（1）启动恢复计划和措施（2）进行重建、修复（3）提供补偿、赔偿、社会救助（4）进行评估、总结和审计4.公共危机管理过程公共危机管理阶段图预警及准备识别隔离管理善后处理反馈反馈反馈反馈三个阶段，四大机制二.公共危机诱因1.社会基本矛盾的变化：公众对公共产品、公共服务、公共政策的高需求与政府及各类公共组织满足公共需求能力之间的矛盾。2.公共价值分配的瓶颈：公平与正义；发展与平衡；两极分化；权力腐败；人权等公共问题凸显，深层次的社会矛盾暴露。社会公共意识在不断增强。3.市场与改革释放的能量，对传统的公共治理框架构成压力：政治行政体制改革滞后，社会保障系统不完善，多元的利益表达机制不足，制度化的社会减压系统不灵，各种社会矛盾激发出来的群体性事件剧增。公众力量的影响力在不断扩张三.公共危机管理的概念界定所谓公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。四.公共危机管理必须要遵守的原则（1）时间性原则。采取紧急处置手段，及时控制危机事态的发展是危机管理的第一原则。（2）效率性原则。公共危机蔓延速度很快，要求政府快速反应，有效动员社会资源。（3）协同性原则。参与危机应对的人员和力量来自各个方面。（4）科学性原则。该项原则主要针对因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件。第二部分公共危机的应对策略一.加强政府公共危机前置管理的对策政府的公共危机前置管理涉及多方面，从预见性防范、全方位防范、常规性防范、多手段防范的角度看，当前应着力做好以下方面的工作。案例分析某地有一条河，洪灾时有发生。河东河西有两个镇，东镇的领导者平时不关注防灾问题，而西镇的领导者未雨绸缪带领老百姓筑堤修坝。雨季洪水一来，西镇安然无恙，东镇遭受水淹而抗洪救灾。东镇领导者因在抗洪救灾中表现突出得到了提拔，而西镇领导者却“原地踏步”。分析：究其原因，在于公共危机前置管理的效益表现为隐性效益，公共危机发生后解决问题时产生的效益是显性效益。要加强公共危机前置管理意识，就必须从观念和制度层面上纠正只关注显性效益的倾向，重视公共危机前置管理的隐性效益。1．强化公共危机前置管理意识有效的危机管理是建立在明晰的危机管理意识之上的，在公共危机管理意识已经成为政府和社会共识后，危机管理意识的重点应当放在公共危机的前置管理上。强化公共危机前置管理意识必须重视政府所提供公共产品的隐性效益。公共危机事件出现后，解决问题过程中所产生的效益是显性效益，这一效益一般比较明显，容易为社会所了解的，也容易为上级所肯定；进行公共危机前置管理所产生的效益属隐性效益，大多难为社会所了解，也难为上级所肯定。确立“责任扩展”观念要强化公共危机前置管理意识，就必须在行政管理工作中确立“责任扩展”的观念。通常的危机管理责任大多界定于防范危机因子，公共危机前置管理需要把管理责任的落实由单纯对危机因子的防范扩展到防止形成“合成谬误”。由于公共危机大多具有偶然性和不确定性，其作用叠加性、不可分割性和隐蔽性的特点使管理责任边界不清晰，容易造成“各扫自己门前雪”的履责态度。因此，要做好公共危机的前置管理，必须坚持以人为本、安定有序的价值导向，在管理人员中确立“责任扩展”观念，把防止危机因子结合产生叠加效应作为自己的工作责任。2．建立公共危机前置管理平台目前政府对公共危机管理的着重点大多在制订危机应急预案和建立危机处置机构方面。当中国社会已进入公共危机频发的时期后,要有效地防范公共危机，建立高效的公共危机前置管理平台显得十分必要。公共危机前置管理模式公共危机前置管理必须摒弃运动式的管理方式和暂态式的运作模式，不适宜选择政治动员路径和人海战术，不需要另起炉灶再搭班子，而只是依附现有的管理结构，通过有效的制度安排，把“责任扩展”界定和常态管理运作落到实处，以实现对危机因子及叠加作用的实时控制和持续监测。公共危机前置管理平台的特征公共危机前置管理平台在依托上是“嵌入”现有管理机构的，属于对现有管理机构功能的一种强化和扩展，这种“嵌入”的建构方式决定了搭建前置管理平台具有最低的边际成本；前置管理平台在管理权力分配上是分权的，以发挥“条块”上各级管理人员的管理潜能，全方位防范公共危机；前置管理平台在责任上是扩展的，通过对管理工作“再进一步”、“再深一点”、“再严一些”的责任扩展和界定，有效地防止公共危机的发生；前置管理平台在运作上是“常态”的，相比于解决已酿成公共危机问题的“暂态”管理平台，前置管理平台更要求公共危机防范工作具有持续性；前置管理平台在协作上是集成的，通过对危机因子动态的“模拟整合”进行提前干预，发挥“条块”管理的整体集成优势，将公共危机“扼杀在摇篮之中”。公共危机前置管理平台的功能鉴于政府能力的“有限理性”，公共危机前置管理平台应提供社会公众参与公共危机管理的有效机制和路径，以打造全民防“危”的管理体系。鉴于公共危机前置管理所具有的巨大投入－产出收益，前置管理平台应为危机的前置管理提供足够的、包括高效制度供给在内的运作资源和条件，以有力的保障确保复杂性和不确定性日增的社会能够安定有序。3．构建公共危机前置管理规范目前，我国还缺乏统一的有关公共危机的基本大法，宪法中缺少对公共危机的管理规定和对政府在紧急情况下处置公共危机的必要授权。这导致各级政府及政府各部门在管理公共危机方面的权利和责任缺乏明确界定，难以保证对公共危机进行有效的管理。在这种背景下要有效地防范公共危机事件的发生，必须注意构建适合本区域、本行业、本系统特点的公共危机前置管理规范，使得前置管理工作中有章可循，依法定责，以规律人。公共危机前置管理规范应把重点放在对日常管理工作“再进一步”、“再深一点”、“再严一些”的责任扩展界定和要求上，放在防止公共危机诱因通过“叠加”作用形成“合成谬误”的诸多环节上，并围绕这一重点规定各责任主体的行政职权和法律责任，规定对公共危机问题的监测预警、应急报告、信息公布、沟通举报、协作应对等制度。同时，要建立公共危机前置管理的问责、纠错和激励机制，以调动管理人员做好公共危机前置管理工作的积极性。4．提升公共危机前置预警能力现代社会各要素快速的叠加作用所形成的共振效应，使公共危机生成的因素多种、路径多条、形式多样，公共危机诱因通过叠加作用使危机的结果大大超出了诱因本身的影响范围。此外，一些公共危机的形成有一个周期甚至很长的过程，初始扰动形成的路径依赖使危机形成巨大发展惯性。要有效地防范公共危机，就必须提高公共危机的前置预警能力，通过有效的信息沟通全面监测各领域公共危机的走向和程度，通过建立公共危机的预警指标和分析体系，有效地防范公共危机的诱因产生叠加作用，有力地纠正公共危机诱因的初始扰动以防止其发展惯性造成的恶果。例子1985年开始，我国北方牧场实行牲畜作价归户的承包制度，但草场并未同时承包，由此导致“放牧无界，使用无偿，建设无责”的掠夺性经营行为，草场沙化的恶果已经超出了草场的范围，加剧了北京的沙尘暴。现在回头看，在牲畜归户的同时实行草场承包的制度安排，沙尘暴何有今日之剧？二.公共危机管理中的沟通策略1.政府内部沟通策略政府是公共危机管理体系的主体，组织内部沟通的缺失和失误往往会造成危机的爆发和扩大。只有保证政府组织内部沟通途径的全面、沟通渠道的畅通，才能准确的判断出潜在的危机，迅速的做出反应。政府内部的沟通在危机管理中起着导向性的作用，所以在政府内部沟通时要做到主动与灵活。创造一个良好的环境使危机萌芽的信息迅速从组织下方上报传达到组织上层。这样就避免了以往以结果为考核标准，地方政府发现危机后为了逃脱上级政府的责任追究，隐藏问题压制问题，对重大问题轻描淡写，对大难避而不报，继而最终错过处理危机的最佳时间，严重损害政府公信力情况的发生。以公众满意为原则，以官员应对危机的表现和能力为考核内容2.通过快速通道传递信息沟通理论认为，沟通渠道越长，噪音就越多，信息通过的层次越多，它达到最终接受者的时间也越长，这样信息经过层层筛选过滤，出现失真的可能性就越大。打破层层通报制，建设快速通道在危机萌芽阶段和危机爆发阶段是十分必要3.从制度上保持沟通中信息的一致性和连续性危机爆发期，新闻发言人制度是最有效的机制之一。政府应当指定新闻发言人发布权威信息，在发言时注意新闻发言人要确保口径统一，遇到专业问题应当请专业人士充当发言人以增加信息的权威性，令公众信服。从制度上保证危机信息的一致性和连续性，能让各界公众及时的连续的了解危机发展的状况和应对危机采取的措施。新闻发言人制并不是专为危机管理而设置，但危机管理中信息的沟通离不开新闻发言人制。如果说新闻发言人制在危机沟通中是自上而下的一种渠道，是政府占有主动地位发布信息的一种制度渠道，那么《公共信息公开法》则是自下而上的另一种渠道，它把主动权利赋予了公民，保障了公民能够按照自己的意愿和需要申请信息的公开，打通了公民了解危机信息的制度的双向渠道。4.到公众中去面对面的沟通危机爆发时政府还应当打破常规直接到公众中去，与危机中的人员进行面对面互动的沟通。危机管理者越过层层信息传递层级走到公众中去，倾听受害者的声音，了解他们的想法，表达关怀，申明立场，说明对策，倾听意见，不仅能安抚大众，鼓舞士气也能获得最真实的信息，纠正之前通过信息传递机制传递信息可能出现的偏差。5.主动公开承担责任当巨大的灾难降临时，人类只能依靠组织化的力量才能与灾难抗衡，而任何其他非政府组织都不具备带领全社会去控制危机、战胜危机的能力。在危机过后，也就是危机的恢复期，政府在沟通过中所要做的是领导者主动公开承担责任，取得公众原谅，以维护良好的