地方政府的危机管理

第三讲:地方政府的危机处理第三讲:地方政府的危机处理•本讲主要是通过大量群体性事件来反思当代中国地方政府所面临的危机管理困境•一、大量群体性事件的爆发•二、地方政府危机预警机制的缺失•三、地方政府危机处置技术的低下•四、地方政府问责机制的缺陷第三讲:地方政府的危机处理一、群体性突发事件在公共危机中的特殊地位•1.近些年来,我国的群体性突发事件呈明显上升态势。急速增加的群体性突发事件虽然尚未引发大的政治动乱或社会动荡,但不得不承认,目前各级政府及其相关部门对于群体性突发事件还缺乏行之有效的解决办法,以至一旦突发群件，便如临大敌，仓促应对。第三讲:地方政府的危机处理•2.大量群体性事件的爆发•进入20世纪的90年代以后,全国范围内群体性事件的发展成为中国社会变迁中非常引人瞩目的现象。就案例数量而言,1993年的案例数约为8000多起,1995年超过10000起,1997年超过15000起,1999年超过30000起•从1993年到2003年间,我国群体性事件数量已由1万起增加到6万起,参与人数也由约73万人增加到约307万。•2003~2007，广东发生群体性事件1.5万起.第三讲:地方政府的危机处理•3.对群体性事件的基本评价•(1)学术界的判断•就总体而言，当前，我国社会是和谐稳定的，总的形势是好的。但是，必须看到，由于我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，由于我国正处于工业化、城镇化加快推进的特殊历史阶段，经济基础和社会结构剧烈变动，利益关系和利益格局深刻调整，影响社会稳定的不确定因素明显增多，由人民内部矛盾引发的群体性事件面广量大，已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题。第三讲:地方政府的危机处理•(2)中国官方的总结:•中国有关部门前不久公开表示中国社会群体性事件已经成为影响社会稳定最为突出的问题，指出了群体性事件的四个主要特点。第一，重大群体性事件连接发生，涉及面越来越广。第二，经济问题政治化。第三，暴力对抗程度明显增强。第四，境外政治力量涉足中国国内群体事件。第三讲:地方政府的危机处理•近年来,群体性事件不断发生并呈逐年增多的态势,成为影响经济快速发展和社会稳定的重大安全隐患.因此,必须从源头上预防群体性事件的发生,主要是做好信息预警、维护秩序和依法处置三项工作,把群体性事件造成的危害减少到最低限度,以全力维护好社会政治稳定.第三讲:地方政府的危机处理•4.什么是群体性事件?•群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件。第三讲:地方政府的危机处理•5.分类比较•我国现阶段面临四类突发公共事件:自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全,其中第四类的主要表现形式就是群体性突发事件。•自然灾害、生产事故或公共卫生之类的突发事件,一般不会对整个社会的核心制度、主流价值观和社会结构形成根本性挑战;群体性突发事件则不同,其通常将矛头直接指向核心制度、主流价值观或社会结构,挑战现存秩序的合法性和正当性,因此其威胁也更大.第三讲:地方政府的危机处理•从发生机理上看,我国近年来的群体性突发事件可以分为三大类:第一类表现为人民内部矛盾,劳资纠纷、农村征地、城市拆迁、行业改制等是其最主要的形态;第二类为“法轮功”等境内外反动势力煽动的群体性事件;第三类为国际冲突在国内所引发的群体性事件,如北约误炸我驻南斯拉夫大使馆、南中国海领土争端等所引发的民众自发的或有组织的群体性事件。其中,第一类是目前群体性突发事件的主体,也是群体性突发事件管理的重点。第三讲:地方政府的危机处理•从表现形态上看,群体性突发事件有两个基本的分析维度,一是看其是否有组织,二是看其是否有直接的利益诉求。•因此,群体性突发事件又可以分为四大类:第一类为“有组织—有直接利益诉求”群体性事件,如各类社区维权群体,失地农民、农民工、下岗职工的上访等;第二类为“有组织—无直接利益诉求”群体性事件,如“法轮功”煽动的群体性事件和民间有组织的反日游行等;第三类为“无组织—有直接利益诉求”群体性事件,如由于强制拆迁所引发的群体性事件等;第四类为“无组织—无直接利益诉求”群体性事件,如交通事故、执法纠纷所引发的群体性事件第三讲:地方政府的危机处理•其中,有组织的群体性突发事件通常有较为明确的目标指向,事件形态相对稳定,影响范围相对固定,且在事前容易被党政相关部门觉察,从而提前防范、有所准备;事实上,我国有关党政部门也在长期的实践中形成了一套“接访”制度和侦察、防控手段,较为有效地管理了此类群体性事件。•无组织的群体性突发事件通常征兆难以发觉,管理难度较大,尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件,参与者通常以发泄情绪为主,事件形态多变,影响范围难以控制,可能在瞬间急剧扩大,也可能在短时间内平息。第三讲:地方政府的危机处理•从当前发展来看,无组织的群体性突发事件在大量增加,且影响巨大,尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件更是引起了人们的关注,而且由于其事先毫无征兆,相关的制度供给和管理经验都十分缺乏,往往造成无法预料的后果,容易被不良势力或不法分子利用,成为目前群体性突发事件中最为“烫手的山芋”,是群体性突发事件管理的难点。第三讲:地方政府的危机处理•也有研究者将当前发生的各种群体性事件分为:•因利益冲突引发的维权事件•因民间纠纷引发的社会泄愤事件•因经济纠纷引发的社会骚乱事件第三讲:地方政府的危机处理•6.发生的原因•各种具体的利益冲突是引发群体性事件的导火索。主要反映在以下几个方面：•一是因对政府出台的政策、措施不满而引发的群体性事件。包括对政策本身的不满和由于执行上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众因利益受到损害而对政策产生不满；第三讲:地方政府的危机处理•二是因企业经营亏损、破产、转制而引发的群体性事件。当停产、倒闭、被兼并企业的职工在工作安排和生活保障问题得不到妥善解决时，很容易引发群体上访甚至闹事事件；•三是因征地搬迁问题而引发的群体性事件。随着城市化过程的推进，农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为建设用地后，由于土地征用补偿、征地后劳动力的就业和安置等相关政策不落实不配套，影响了村民的切身利益，从而引发群体性事件；第三讲:地方政府的危机处理•四是因环境污染问题导致的群体冲突。随着环境问题日益严重和人们环保意识的提高，环境污染问题已成为引发群体性事件的一个新的诱因，此类事件呈上升趋势.第三讲:地方政府的危机处理•7.若干群体性事件•(1)广东省佛山市南海区爆发农民抗议徵地群众冲突，村民遭警方殴打，两千多民众愤而包围派出所，要求释放被捕的农民和在当地观察的美国学者。这起案件肇因一九九二年，广东省佛山市南海区三山港镇看中当地一块紧临广州市的十二点四平方公里土地，认为将来有极高价值，便以「预徵」方式，找来当地八个村代表，以恐吓手段，逼迫签下土地所有权转让预徵协议。但这项徵收自始至终违法，补偿承诺也没有兑现。村民突破重重阻力，去年取得这份预徵地的协议，今年起开始上访、陈情、检举。有关方面也强硬徵地。今年三月廿六日，当地政府强行填平土地时，遭数百村民成功阻挡。新选出的村委会支持村民抗争，数名村委员被拘留。第三讲:地方政府的危机处理•(2)据《新快报》报道，粤七成群体事件由拖欠工资引起。记者从广东新时期工会理论研讨会上获悉，根据相关调查显示，广东每年70%的群体突发事件由拖欠克扣工资引起。调查数字显示，2004年因拖欠工资引发的30人以上群体性事件787宗，人数7.64万人。广东省劳动和社会保障厅统计，广东每年70%的群体突发事件由拖欠克扣工资引起。第三讲:地方政府的危机处理•(3)由著名环保组织自然之友编写的2008年环境绿皮书《中国环境的危机与转机（2008）》近日出版，绿皮书披露：近年来，各地因环境污染导致的群体性事件呈增长之势主要原因是环境污染严重威胁了职工基本的生存权，工种基本权利没有得到应有的保障。另据新快报讯报道：④《山西临汾村民集体下跪要求化工厂停产》。据报道，山西临汾尧都区魏村镇吴家庄中心小学附近一家非法化工厂肆意排放含苯废气和废水，导致该校学生和吴家庄村民出现不同程度的头痛、恶心等症状。当地村民在工厂门口抗议，并集体下跪，要求工厂停产，截至2日已持续了3天。第三讲:地方政府的危机处理•8.底层民众的维权问题•(1)因土地征用而产生的矛盾即征地补偿标准过低、社会保障机制的残缺和失业状态等是引发农民集体维权行动的主要原因。“当农民的自主空间受到侵犯或威胁时，他们会自觉不自觉地进行维护甚至反抗；当农民希望扩展原来的自主空间时，他们又会自觉不自觉地增加对公共事务的参与与监督。这两种行为可以合称为农民的利益表达”.第三讲:地方政府的危机处理•这种利益表达途径在现实的社会生活中往往表现为各种维权运动，其主要方式包括集体上访、静坐、聚众闹事等。第三讲:地方政府的危机处理•(2)农民的集体维权行动的发生是由于以下五个因素造成的：•首先，社会转型促使利益主体分化、利益冲突显性化，国家、农村社区和农民的关系被简化为权力与服从的单项关系，而且在土地征用中一些地方政府为了谋求政绩和增加地方财政收入，采用低征高卖或征地时压低补偿标准，导致土地收益分配的不合理：第三讲:地方政府的危机处理•其次，在土地征用过程中农民的国民待遇缺失，严重侵犯了农民的生存道义原则，各级政府在短期内大规模征用土地同时，并没有建立起一套完整的社会保险制度，使得失地农民失地失业缺保障，生活陷入贫困；第三讲:地方政府的危机处理•其三，压力体制和社区利益代理人缺位，导致基层党政权威下降，乡政府的角色已蜕变为谋利型政权经营者，他们以政府或公用的名义侵犯乡村社会的利益，这必然导致干群关系紧张。而村干部的角色冲突致使乡村社区组织利益代理人功能严重衰退，他们往往以权谋私，引发村民的严重不满；其四，利益表达渠道不畅，造成农民利益表达制度性错位；第三讲:地方政府的危机处理•最后，群体认同强化了集体行动的能力，当村民强烈地感受到自己的土地权益受到严重的侵犯时，保护属于自己的土地权益不被外部力量盘剥而起来抗争就成为集体维权行动最具号召力动因。城郊农民的集体维权行动是在他们觉得自身利益受到损害而不能再忍受时发生的，行动的主要目的就是迅速、直接地改变无法忍受的状况，实现某种利益要求。而解决、规范的主要途径有二，即利益保障机制的建设和法制化的利益表达机制的建设第三讲:地方政府的危机处理•9.当代中国农民维权的解释框架主要有三种:•(1)斯科特的“日常抵抗”•(2)欧博文的“依法抗争”•(3)于进嵘的”以法抗争”第三讲:地方政府的危机处理•斯科特指出，农民反抗强权的方式不是大规模的叛乱和革命，而更多的是采用一些平淡无奇的日常武器：偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、诽谤、纵火和暗中破坏等等。这种反抗不需要协调，它们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，它们避免直接地、象征性地与权威对抗第三讲:地方政府的危机处理•“但奇特的是，这是一种没有正式组织、没有正式领导者、没有宣言、没有预期、没有名目和旗号的社会运动。……农民发起的形式多样、数量众多的小规模反抗，最终会使自诩高明的大人物们在首都构想的政策陷入全然混乱之中。这样，农民的行动改变或缩小了国家可用的政策选项。正是以这样一种非叛乱的方式，农民经典性地表现出其政治参与感”第三讲:地方政府的危机处理•“隐藏的文本”需要特定的场合和特定的表演者，它在一个有限的公开中都是专门制作的，它排除或者藏匿于特定的他者。它不仅包括语言行为，还包括整个的实践过程。它表明在屏幕背后，从属阶级有可能制造和维持一个社会空间，在其中权力关系所表达的官方文本被从后台加以反对。它不只是幕后的怨言和恼怒，也是为减少占有而在实际上被实施的计谋。这些日常反抗形式表明，在强大的权力支配和经