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财经活页2006年第5期(总第53期)辽宁省财政学会辽宁省财政科学研究所2006年3月15日本期主题：依法理财[按]1997年，党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。2005年4月，财政部又下发了《财政部门全面推进依法行政、依法理财实施意见》，标志着我国依法理财工作进入全面实施阶段。从近几年情况看，依法理财的重要意义已逐渐为各级政府和财税部门所认识，并日益成为财政工作的一项核心内容，但由于各种主客观因素，依法理财工作仍面临许多挑战和困难，推进过程中遇到重重阻碍。因此，深刻理解依法理财的丰富内涵，认真剖析当前存在的问题，进一步推动其顺利有效实施，具有积极的现实意义。如何理解依法理财依法理财必须放在依法治国——依法行政——依法理财这样一个大的框架体系下来理解，但与此同时又必须认识到，依法理财并非是上述逻辑简单推导出来的政治口号性的概念。它的提出，是理性选择的必然结果。我们可以从两个方面来深入把握依法理财的合理内涵：一方面，依法理财体现了法对公共权力的约束。这种约束，可以有效地化解矛盾，减2轻财政行为对经济发展的负面影响。一般来说，政府对公共权力的运用有不断扩张的欲望和趋势，这就导致财政在发挥其作用的同时，与其他社会主体、社会关系乃至市场之间产生各种剧烈的摩擦，从而加大社会运行的成本。实施依法理财，意味着国家的财政活动必须限定于法律规定的范围之内，不能超越法律的规定而随意运用公共权力从事财政活动。正是这种对权力的规范和约束，才可能使各种潜在的冲突控制在适度的范围内，最终使各利益主体之间的博弈保持均衡，达至一个理想的状态。另一方面，依法理财体现了法对财政运行效率的促进。通过理财过程中所依据的法律制度自身正效应的释放，可以有效实现财政资源配置的优化。具体而言，依法理财就是充分依靠和发挥法律的作用，通过界定产权，明晰中央和地方不同层级间财政关系，规范各主体行为，有效地降低信息成本和不确定性，减少行政行为的扭曲，从而实现政治与经济很好的调和，政府与市场作用边界明确的划定，最大限度优化政府财力资源的配置，推动财政经济的持续发展。依法理财提出的宏观背景一、市场经济转轨未完全到位，各主体行为仍有待规范1．政府与市场关系未理顺。尽管市场对资源基础性配置作用得到了越来越广泛的发挥，但由于政府在传统计划体制下的一些思维定式和利益格局还未完全打破，体制惯性的作用依然存在，政府还相当程度地滞留于本应由市场配置的一般竞争性领域，直接导致重复建设、挤出效应等一系列问题；同时，在我国这样一个官僚经济特征显著、法制建设不尽完善的制度架构下，容易造成权力的寻租、财政支出的不透明和依法理财的难以推进。2．政府与企业关系未理顺。由于长期以来国有经济产权问题未得到彻底解决，导致政企不分仍然不同程度地存在，国有企业的活力无法得到充分的释放，在激烈的市场竞争中处于劣势；同时，所有者的缺位和模糊导致监管乏力，内部人控制问题凸现，国有资产流失严重，难以有效实现保值增值。3．中央政府与地方政府间关系未理顺。1994年实施的分税制改革虽然有效提高了中央宏观调控能力，但是由于事权财权未有效划分，财权上移，事权下移，转移支付体制又不够规范合理，地方财政困难问题变得十分突出，特别是基层政府，在体制内无法获得足够财力保障的情况下，迫不得已在体制外寻找财力，成为“三乱”之源，极大地扰乱了经济社会秩序。二、国际经济融合日益加深，相关政策法规面临调整压力我国加入WTO之后，对外开放程度进一步提高，在给经济发展注入持久活力的同时，也开始日渐强烈地感受外部竞争的压力和国际规则的约束。随着形势的变化，一些涉外法律法规也面临调整的必要。比如目前并行的内外资有别的两套企业所得税法，虽然长期以来对吸引外资发挥了重要作用，但其负面效应也越来越显著，两法亟待合并。还有各地方政府为吸引和争夺外商投资，纷纷制定土地出让、税收等各种优惠政策，形成一种变相的3恶性竞争。这些过多过滥的财税优惠政策，不仅大大削弱了政府的可用财力规模，而且缺乏明确的政策导向，难以实现优化产业结构、促进经济环境协调发展等宏观政策目标，迫切需要通过法制化途径予以规范和约束。三、喜忧参半——财政规模不断膨胀同时财政风险加剧近年来，我国经济保持了持续快速增长，政府宏观调控能力大大增强。2005年全国财政收入超过3万亿元大关。但与此同时，我国财政风险也在不断加大。一方面，多年实行的积极财政政策使财政赤字迅速扩大；另一方面，地方政府财政困难日益突显，尤其是县乡基层政府债务问题异常突出。据国务院发展研究中心粗略估算，目前各级地方政府债务至少在10000亿元以上。究其原因，一是现行财政体制造成多数基层政府财力严重不足，而转移支付体制又不尽完善，不得不举借债务以满足机构运转和基本事业发展的需要，二是当前官员考核制度存在严重弊病，部分地方政府领导干部为出政绩而不顾实际偿还能力和现实需要，在缺乏有效监督制约情况下大肆举债，胡乱支出，建设“形象工程”，形成巨大的债务包袱，使财政风险迅速累积。四、法治财政建设的成就与“审计风暴”反思改革开放以来，我国财政法治建设取得了很大成绩，1994年《预算法》颁布实施，初步建立了与社会主义市场经济发展相适应的财政法律体系框架。人大作为立法监督机构全面介入预算管理流程，作用不断突显。1995年全国人大财经委制定了《关于加强预决算审查及监督预算执行情况的意见》，1998年成立了全国人大常委会预算工作委员会，1999年全国人大常委会又通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，将有关预算审查方面的要求进一步具体化，从而有效加强了监督制衡机制的约束作用。从政府自身来看，建设法治财政的决心也很大，一个重要体现就是“审计风暴”的不断掀起。近年来审计署连续曝光部分政府部门乱管理、乱投资、违规挪用资金等现象，对中央一些部委突出的预算管理问题进行了深刻的揭露，社会反响极其强烈，发挥了积极作用。但审计署的审计，终究属于事后合规性的审查，即使发现并整改，损失已然造成。从其所披露的这些严重问题看，大多与预算编制粗疏、预算约束无力、预算执行灵活性太大密切相关，因此就解决问题根本路径而言，最为关键的还是要把财政真正纳入法治、民主的框架之中，建立起完善的事前防范机制，从预算自身运行机制中寻求解决之道。也正因如此，一些有识之士期待着“审计风暴”过后，“预算风暴”的早日来临。当前依法理财面临的挑战和问题一、思想观念的束缚中国是世界上封建君主专制统治时间最长的国家，经历了两千多年的漫长岁月。所以，“人治”这种文化的根植与制度的惯性，也格外来得顽固和强烈。在政府理财过程中，一方面，各项事务的决策机制因人治而难以做到科学和民主，而恰恰因决策失误导致的损失和浪费又是最为惊人的；另一方面，人治往往与利益相伴生，这种伴生带来的必然结果就4是公平的欠缺、财政资金使用效率的低下和各种腐败的盛行。正是这种对人治的纵容和对法治的漠视，对官与权的崇拜和对权法关系的曲解，使得依法理财工作在推进过程中显得格外艰难。同时，一些财政干部在思想意识上的错误倾向，如重治民治事、轻治官治权的片面理解以及工作中的畏难情绪，也阻碍了依法理财的顺利推进。二、相关立法存在较大缺陷1.财税法律体系还很不健全，总体层次较低。与公共财政相适应的一些基本法律尚未制定，如《财政基本法》、《税法通则》、《财政监督法》等；而目前正在执行的相当一部分法律法规，还难以很好地满足当前社会主义市场经济的发展要求，比如《预算法》是1994年制定的，其中许多规定与目前正在进行的改革和实际工作情况存在差距。而且，全国人大及其常委会审议通过的财税法律和相关决定很少，绝大多数是财政部单独或与其他部门联合制定的财税规章、规范性文件，以及大量地方性财政法规和规章，财税法律效力层次普遍较低。2.财政立法质量不高，财税法律规定之间不协调问题突出。我国许多法律规范弹性过大，缺乏可操作性。并且，不同法律、法规之间对同一财税问题的规定有时不一致，造成明显的法际间冲突。最典型的就是法定支出问题，在客观上加大了《预算法》的执行难度，肢解了政府预算资金的分配权限。3.税收立法权限不尽合理。目前，我国税收的划分，税种的设定、税率的调整与税收的减免等，主要集中于中央，而省及其以下各级人大、政府基本没有税收立法权，只有征收管理权和制定一些具体征收办法和补充措施的权限。这种体制自然地激励了地方政府“重费轻税”，推动非税收入的持续膨胀。而这种地方收费“越位”和税收“缺位”问题的存在，也使得越权立法、违法立法情况时有发生。三、税收执法体制不顺，执法水平有待提高过于集中的分税制体系，国地税分设的两套征管机构，以及不顾经济结构和税源结构、税收征管水平与公民纳税意识差别的过于片面追求统一的税收征管模式，都严重影响了税收的行政执法效率。同时，在这种以完成税收任务指标为主要业绩衡量标准的制度设计下，税收执法人员的行为受到相当程度的扭曲，影响到税收行政执法的公平。加之行政执法人员整体素质不平衡，执法手段落后，管理存在漏洞，也影响到依法行政依法理财的水平。四、预算编制、执行不够科学规范1.预算编制时间过短，编制方法有待改善。按现行《预算法》的要求，我国预算编制时间通常只有一两个月甚至更短的时间，导致预算项目难以充分论证，预算质量难以保证,进而影响到后来的预算执行。编制方法上，大多数仍是采用基数法或变相的基数增减法，而不是采用完全的零基预算法，不够科学、规范和公平。2.预算执行在时间上存在法律空档。由于中央与地方预算草案要待每年3月份左右举行的各级人代会审批后才发生法律效力，在现行历年制下，就造成每年前几个月预算执行缺乏法律依据，使预算约束流于形式，弱化了预算的法律效力，影响了预算编制的完整性和权威性。53.预算编制的范围仍难以覆盖全部政府收支。目前我国政府资金实际由预算内资金、预算外资金和制度外资金三部分组成。2003年我国预算外资金为4566.8亿元，相当于同期预算内财政收入的21%；制度外资金虽没有合法的地位，但其规模几与预算外资金相媲美（贾康，1999）。这些预算外和制度外资金，长期体外循环，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力，带来一系列负面影响。4.年度预算调整过程中法制约束过于乏力。一般来说，预算案经人大批准后即具有法律效力，必须严格执行。但在我国，年中未经法定程序而仅凭地方行政领导“拍脑门”就对预算作随意追加、追减调整的情形频繁出现。并且在预算约束软化的情况下，预算调整、追加幅度很大，使预算本身的法律严肃性荡然无存。五、财政监督机制未充分发挥作用《宪法》规定预算和决算必须提交立法机关审批，并向全社会公布；立法机关对预算有修改、否定的权力。但我国长期以来预算编制粗放，上报人大的预算只是按功能划分的大类，极个别到款，由于缺乏具体详细的内容，透明度很低，造成人大审议时“外行看不懂，内行看不清”，从而严重削弱了立法机关进行预算监督的能力，使人大审议流于形式。就财政外部监督来看，每年只能依靠审计部门的抽样监督，效果有限，而且作为一种事后监督，难以起到有效预防的作用。从社会监督来看，由于长期以来预算都是作为机密对待，公众的知情权没有得到很好保障，社会对财政预算的监督几乎还是一片空白。再从财政系统内部监督来看，由于监督和监察部门并不独立，处于一个监督者是被监督者下属部门或机构的制度框架内，在执法监督过程中很容易受到各种权力和关系的干扰，不可能实施强有力和根本性的监督。而且，即便经过上述不同层次的监督查出了问题，也还缺乏一种法制化的惩戒手段。许多问题由于缺乏明确的责任追究机制，最终不了了之。国际依法理财经验借鉴一些发达的市场经济国家，公共财政管理体制较为完善，财政法制建设也比较完备，许多依法理财方面的经验做法值得我们借鉴。一、财政法律体系完整规范发达市场经济国家财税法律体系十分完备，公共财政活动的每一个环节都做到了有法可依。财政收入方面，开征税种、设立收费项目等行为都有严格的法律规定；财政支出方面，预算编制、审批、执行法定性程度很高；执法监督方面，机构分工明确，机制非