《公共政策分析》大纲

1《公共政策分析》大纲李树林内蒙古党校公共管理教研部主任博士0471——4631811邮箱：[e-mail]教学目的：课程内容旨在使学生领会公共政策的知识框架，了解公共政策的基本研究领域，掌握公共政策的基本理论和方法，理清公共政策过程的基本脉络，达到对现实社会问题的理性观察和认识。课程主要讲授公共政策的含义、政策系统的构成、政策分析模型、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结等方面的内容，虽然在各章节的讲解中涉及到一些具体政策，并对相关问题进行了一定的分析与评论，但我们并没有设专章来讲述具体的公共政策，如农业政策、教育政策、财政政策、人口政策等。我们这样做的缘由主要还在于本课程的“导论”性质。参考书目：1．公共政策分析，北京大学出版社，陈庆云主编，2006年版2．公共政策研究，三联书店，麦克尔•豪利特M•拉米什著，2006年版3．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版社，克莱顿•托马斯著，2005年版4．公共政策案例分析，南开大学出版社，王骚王达梅主编，2006年版5．公共政策分析导论，中国人民大学出版社，威廉•N•邓恩著，2002年版6．公共决策，华夏出版社，詹姆斯•E•安德森著，1990年版7．政策科学——公共政策分析导论，中国人民大学出版社，陈振明著，2003年版8．公共政策，台湾五南图书出版公司，林水波张世贤著，1982年版9．自上而下的政策制定，中国人民大学出版社，托马斯•戴伊著，2002年版10．公共政策评估，中国人民大学出版社，弗兰克•费希尔著，2003年版内蒙古党校研究生《公共政策分析》大纲2教学内容：第一讲公共政策的学科定位与研究视野一、什么是公共政策学（一）一般介说公共政策学是一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量。这个定义提示了公共政策学这一学科概念的如下内涵：（1）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。（2）按照理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。“它崇尚理性又不拒绝非理性思考，它强调定量分析又要与定性分析相结合，它注重经验的历史积累又要使用现代化的手段。”尽管如此，执着的科学诉求，强调实证分析，在实证研究中尽可能地运用类似自然科学的研究程序与方法，在强调逻辑一致性的同时又大力强调它的可检验、可验证性，一直是这门学科在方法论上的显著特征。（3）这门学科的研究内容在国家、政府、政党的职能活动深入到社会生活的各个领域的今天，几乎是无所不包、面面俱到的，因为公共政策是其每一项职能活动的行为规则、行动路线和行动方案。显而易见，公共政策的制定和执行涉及并需要各个学科的各个知识领域，所以在学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。尽管这门学科的研究内容是极其丰富多样的，但还是可以勾画出一条主线。这条主线就是探索公共政策的固有规律，而探索活动主要有这样几个方面：①研究政策的要素、结构和运行过程；②对政策系统与其环境之间的关系做生态学分析；③研究政策过程中诸环节之间的关系；④研究政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。应当强调指出，所有这些方面的研究都主要不是在应用层面进行的，而主要是一种经验研究，并在这种研究中致力于发现诸事物、诸3过程、诸环节、诸因素之间可能具有的因果关系或某种相关性。（4）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量为研究目的。（二）研究对象与概念体系公共决策行为，或者说公共政策，是一种极其复杂的社会、政治现象。那么，公共政策学要从哪些方面去研究这种现象呢？（1）公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能概括地说，公共政策学首先要研究的是：公共政策是什么。这种研究使人们认识到公共政策学既不同于决策科学，也不同于行政决策学和立法学。具体地讲，虽然这几门学科研究的都是组织的决策活动，但是相互之间存在着重要区别：作为决策科学研究对象的决策，指的是包括企业、交通系统、军队、学校、医院、公共组织等在内的各种组织在管理中形成的决策。作为行政决策研究对象的行政决策，属于管理决策的一种，主要是指国家行政机关为履行政府职能，针对要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。作为立法学研究对象的法律制定，指的是有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种不同法律效力的规范性文件的活动。它不仅包括立法机关依法制定法律的专门活动，而且包括国家行政机关和次级国家行政机构依法定权限和程序制定各种规范性文件的活动。而作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的则是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。有的学者认为,公共政策学是研究政策的,但不是研究每项具体政策，而是把政策作为一个整体，去研究制定和执行政策的一般规律。这门学科“是研究政策制定和实施过程中特有的矛盾和规律性,即政策活动的最一般的规律的学问”。这种看法有违于事物本身所具有的特殊与普遍、个别与一般的规定性。（2）政策系统谁是公共政策的主体？谁是公共政策的适用对象或政策的客体？谁为公共政策的制定和执行提供建议、支持与评估？谁将公共政策的信息反馈给政策主体？他们是如何在互动中按照一定的行为结构形成一个系统的政策系统的？这个系统与其环境之间是如何持续不断地以输入—输出—反馈的形式进行信息和4能量的交换的？等等。一句话，公共政策研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。（3）政策过程公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体，而决策行为是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。所谓决策行为，就是政策的直接主体决定做什么和怎么做，并预测和设计行为的结果，也就是选定目标和选取最优方案并付诸实施的行为。公共决策行为不是简单地、一次性完成的，而是一个由一连串相互衔接的阶段、环节或程序组成的完整的政策过程。政策过程是一个自始至终不断地进行选择的过程。从一定意义上讲，决策就是选择。政策过程研究就是分析哪些因素是怎样影响政策主体和选择行为的，是怎样影响政策过程的各个环节的，影响的性质和程度怎样。具体地讲，政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以及造成这种状况的主要原因，等等。在公共政策学的发展史上，对政策过程的研究前期以政策的制定为重点，近期以政策的执行为重点。公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。核心概念是政策分析中不可或缺的概念。无论是决策者还是政策研究者，做政策分析都必须借助概念进行思维，对问题的认识和理解都是用概念的形式来表达的。韦伯指出：“有效的判断总是以对直观的逻辑加工亦即运用概念为前提条件的。”前已述及，公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。我们应该这样来理解这一概念集的重要性，如果其中的一个概念搞错了，那么分析、推理、判断等一系列思维就跟着发生根本性错误，并最终导致决策失误或得出错误的研究结果。公共政策学的核心概念是由这样一些概念构成的：第一组：公共政策、政策构成、政策功能；第二组：政策权力、公共权力、政策过程；第三组：政策问题、政策诉求、政策议程；第四组：政策目标、政策方案、政策选择、政策决定、政5策宣示；第五组：政策执行、政策变通、政策资源、政策效果；第六组：政策持续、政策变动、政策终结、政策同期；第七组：政策对象、政策环境、政策反馈；第八组：政策分析、政策预测、政策评估、政策咨询。公共政策学的次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。例如，系统议程和政府议程是政策议程的子概念；政策宣传、政策实验、政策执行再决策、政策执行念头是政策执行的子概念；政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减是政策终结的子概念；等等。次级概念的形成和使用是公共政策学的研究不断深化的表现。大量的次级概念直接来源于某一位学者的某一项公共政策个案研究，往往在概括公共政策共同本质和提示普遍规律上具有不成熟性，因此他们在这个学科的概念体系中的地位是不稳定的。另外，还有一些研究公共政策学的学者热衷于现象的罗列和术语的制造而不去注重概念内涵的提示和概念体系的逻辑结构的营造，从而在一定程度上造成了公共政策学概念体系的次级概念的庞杂与混乱。公共政策学概念体系的边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学（特别是它的二级学科决策科学）、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科概念体系中“拿过来”的。例如，与政策模型相关的一系列概念——完全理性模型、有限理性模型、垃圾桶模型等等，取自管理科学和决策科学；系统分析和系统仿真决策的概念取自系统科学；有关定量的一系列概念都取自统计学，等等。我们之所以称这一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学已经形成自己的概念体系。但是，这一类概念运用的效果却未必是边际性的，实际上往往对学科发展有重大推动作用。（三）研究方法（1）研究公共政策的方法论体系借助于一定的方法、程序和手段以尽可能地使科学的品格在研究过程特别是研究结果中得到实现和体现，是公共政策学的根本诉求。为实现这一追求，许多从事公共政策学研究的人们在科学的认识论和方法论上进行了艰辛的探索和大胆的尝试，从而形成了研究公共政策的方法论体系。这一方法论体系包括三个层6次：研究方法所依据的认识论、政策分析的视野（Scope）与路径（Approach），政策研究的资料搜集与操作性分析方法。①研究方法所依据的认识论把握公共政策学的方法论体系，当务之急是了解研究方法所依据的认识论整体。科学的理论不仅在内部结构上具有逻辑的严密性和完备性，而且还要被社会实践所证实，这种逻辑与实践的统一是科学研究所遵循的认识论的基本原则。在西方思想史上，人们分别遵循这项原则的一个方面形成相互诘难的两类研究方法：一个是源自古希腊哲学并在以后的历史进程中趋于完善的形式逻辑体系和数理逻辑体系，另一个是从伽利略等近代科学家开始逐渐形成的系统的实验和观察方法。前者是思辩的、逻辑推导的、数学演绎的，后者是经验实证的、事实陈述的。在实际的科学研究工作中，这两类研究方法及其分别依据的认识论原则，是本能地、自发地统一在一起的。但是在认识论与方法论的形成与发展的过程中，这种统一性是逐渐地被认识的，而且是从强调某一方面走向强调二者统一的。另外，即使在这种统一性已经被人们普遍认识和承认的今天，仍然需要通过强调某一方面以克服实际的研究工作中形成的某种弊端和僵化的思维定势。因此，对于科学研究来说，存在着不同的认识论和方法论以及它们之间的相互诘难，不仅是正常的，而且是科学发展的一个动力性因素。②政策分析的视野和路径政策分析的视野和路径以公共政策学的整体或各个具体的研究领域的知识为研究对象，指导整体的或各个具体的研究领域的研究工作实现其科学诉求并进行理论建构。这个层次的方法论通常以一个逻辑自洽的概念框架或者一组逻辑结构紧密的理论命题的形式展现出来。③政策研究工作的程序和步骤，以及搜集和整理研究资料的各种技术性手段和方法。（a）研究程序和步骤。科学研究必须具有严格的研究程序和步骤。公共政策学努力地使它的研究工作遵循这样的程序和步骤。那么，科学研究有哪些程序和步骤呢？研究社会科学方法论的著名学者波普（KarlR.Popper）指出，社会科学的实证研究在研究程序和步骤上与自然科学没有多大差别，即：①观察和实验；②归纳结果的通则化；7③假设；④对假