政府绩效管理在西方的实践及对我国的启示

1357政府绩效管理在西方的实践及对我国的启示包国宪董静【内容摘要】本文旨在通过分析绩效管理在西方的运用和实践，特别是20世纪70年代以来西方大规模开展的“新公共管理”及“政府再造”运动，结合我国行政改革的经验教训，剖析我国在政府绩效管理实践探索中存在的问题，并进一步提出有益的启示，以推进我国政府绩效管理的发展。【关键词】绩效管理中西方实践理论启示绩效管理（PerformanceManagement）应用于工商企业中已有一百余年的历史，最早可以追溯到泰勒的科学管理。20世纪70年代以来，随着“新公共管理”运动在西方的兴起，绩效管理开始在政府部门广泛地运用和实践。政府绩效管理是指通过设定绩效目标，运用科学的标准、程序和方法对政府的投入和产出进行正确评估，以改进其效率及效益的过程。绩效管理包括确定绩效目标、完善绩效结构、获取绩效信息以及绩效评估与激励四个环节，而绩效评估则是这个过程中的核心环节。绩效管理蕴含了公共服务和顾客至上的理念，被实践证明是一种非常有效的管理工具[1]。一、绩效管理在西方的运用和实践（一）西方绩效管理实践兴起的背景及典型事例绩效管理应用于工商企业源于20世纪初泰勒（FrederickTaylor）科学管理运动中的时间与动作研究及计件工资激励制等。而法约尔(HenriFayol)的“一般管理理论”则以更宏观的视角把绩效管理从工商领域推广到其他组织，认为起源于企业的管理技术同样也适用于公共部门[5]。1938年克拉伦斯·E·里德利（ClarenceE.Ridley）与赫伯特·A·西蒙（HerbertA.Simon）的经典著作《市政活动的测量》的出版，给政府绩效管理注入了巨大的活力。而绩效管理中生产力与项目评估真正引起政府部门重视则是始于30年代美国的“罗斯福新政”，并于20世纪40年代开始运用到政府部门绩效预算制度当中。特别是70年代以来，西方国家普遍开展了大规模的“新公共管理”运动，使绩效管理在政府部门得到广泛而深入的实践。与此同时，绩效管理研究的价值取向也因行政管理模式的转变而有所变化。西方行政在一百余年的发展历程中，经历了三次重大的范式转变，即传统的公共行政模式、公共政策分析以及公共管理范式。在传统行政模式下，对政府绩效的研究由于受到了科学管理理论和一般管理理论的影响，主要关注经济、效率及生产力层面的问题。20世纪70年代以来，随着公共管理范式的出现，西方国家绩效管理研究的理论和实践进入了一个新的阶段，不仅关注政府产出的效率，更关注公共服务提供的质量、效益及公众满意度等方面的问题。以公共服务和顾客至上为理念的“新公共管理”改革热潮，使绩效管理史无前例地成为西方各国改革议程中的一个核心部分并日益发挥着重要作用。“新公共管理”是以经济学和私营部门管理为理论基础，引入市场机制、竞争机制，强调公共服务中的顾客导向及结果导向，以追求“3E”—经济、效率和效益（economy,efficiency,effectiveness）为目标的改革运动，其实践的兴起有其深刻的背景和原因[9]。首先，政府面临的困境是使其寻求改革的主要原因。政府面临的困境可以概括为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机是政府职能扩张和规模膨胀的结果[2]。特别是进入70年代中期，由于两次石油危机而产生的滞胀局面使政府危机达到了高峰。经济衰退导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列社会与政治问题，由此引发了政府管理中的失调失控、官僚主义和效率低下等问题，其结果是政府形象受损兵出现了公民对政府的信任危机。其次，传统的官僚体制（科层制）的失效和工商管理模式良好的示范作用也成为政府改革的一个动因。官僚制理论是在19世纪末20世纪初由马克斯·韦伯（MaxWeber）提出的。经过一百余年的演化，官僚制已经暴露出一些难以克服的弊病，如机构臃肿、效率低下、反应迟1358钝及腐败滋生等问题。同时绩效管理在工商领域的广泛应用中产生了显著效果，取得了长足的进展，高效、经济的工商管理模式为政府改革提供了良好的示范作用。再次，经济全球化和信息技术的发展为西方行政改革提供了巨大的推动力。全球化趋势引发了西方各国对其竞争力的高度重视，而政府能力是一国综合国力和竞争力的主导性因素。同时信息技术的发展既为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能性和物质基础，而且对政府管理提出了新的要求。政府必须适应这种趋势，对其组织及运作做出相应的变革和调整。最后，现代公共管理理论研究成果为政府改革奠定了理论基础。适应现代行政发展的需要，西方出现了公共选择、管理主义及委托代理等新的思潮学派。就实践影响而言，公共选择理论和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。公共选择（PublicChoice）关注的焦点是政府与市场和社会的关系，其创新之处在于提出了政府问题的解决思路，即“市场价值的重新发现和利用”。管理主义（Managerialism）主张“有限政府”，强调以市场纠正政府失灵的现象，将私营部门管理用于公共部门，它的出现被称为“一场革命”。此外，政府高层领导人的重视也是改革的重要推动力量，正是以上原因为绩效管理在政府部门的运用提供了实施动力和保障支持。（二）几种典型事例20世纪70年代，随着“新公共管理”运动的兴起，绩效管理理念成为指引西方政府改革的指导思想，并在管理实践中取得了显著效果。“新公共管理”运动是一种国际性改革思潮，它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他西方国家乃至全世界，由此引发了世界范围内的旨在提高政府绩效的改革浪潮。1.英国的改革实践英国是当代西方行政改革的先驱。70年代初希思政府就提出“把私营企业的管理方法运用到政府机构中”[3]。1979年撒切尔夫人上任伊始就开始对传统行政体制进行了一系列的改革，政府绩效管理就是其中主要内容之一。英国政府改革实践可以分为两个阶段：第一阶段为上世纪80年代，改革以提高政府的经济和效率为焦点，以解决政府的财政危机为主要目标。主要包括雷纳评审、部长管理信息系统和财务管理新方案。“雷纳评审”的性质是“以解决问题为导向”的经验式调查，即对政府部门的行政改革进行调研、审视和评价，目的是提高公共行政组织的经济和效率水平。“部长管理信息系统”是一个更加完整和全面的改革政府绩效的管理方案。它融合了目标管理、绩效评价和现代管理技术和方法，被学者誉为“管理万灵丹”。财务管理新方案颁布于1982年，旨在对政府财政资源进行有效的配置和监控，使各部门的负责人都能够明确自己的目标以及绩效评估的标准和方法，被誉为“20世纪80年代英国政府部门管理改革的总蓝图”。第二阶段为上世纪90年代以来，改革的重点转变为对公共服务提供的质量和效益以及公众满意的追求上。主要包括下一步行动方案、公民宪章运动、竞争求质量以及合作政府概念等，它们构成了90年代以来英国行政改革和公共管理改革的总框架。1988年实施的“下一步行动”是英国公共服务改革的一个重要转折点。这次改革的内容主要体现在伊布斯领导的效率小组所提交的《改进政府管理：下一步行动方案》（亦称《伊布斯报告》）中。该报告对下一步改革提出了基本原则、具体建议和行动计划，并开始对传统官僚体制进行大的变革。1991年，撒切尔的继任者梅杰上任后发动了一场名为“公民宪章”的声势浩大的运动，以宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准和责任公之于众，接受公众的监督，以实现提高公共服务质量水平和效益的目标。发动“公民宪章”运动四个月后，梅杰政府又颁布了《为质量而竞争》的白皮书，确保政策制定的高度协调和战略性；确保以公共服务的使用者为中心而非提供者为中心；以确保公共服务的高效率和高质量。布莱尔执政时期，英国又进行了由“竞争政府”走向“合作政府”的改革，强调政府管理的整合思维和合作模式。从英国二十几年的行政改革中可以看出，其出发点和全部意义都是提高行政效率、降低行政成本、并不断改善政府绩效水平。可以说英国行政改革过程就是政府绩效管理的实践过程。2.美国的“政府再造”运动美国作为“政府再造”的典范而为世人所瞩目。尼古拉斯﹒亨利在《公共行政与公共事务》1359中把美国公共项目评估演进分为五个阶段，依次为效率、预算、管理、民营化和政府再造。而其中最有影响的无疑是政府“再造运动（ReinventingGovernment）”美国的政府再造运动主要吸取了戴维﹒奥斯本和特德﹒盖布勒合著的《再造政府》一书中的改革原则。该书认为政府再造有十个原则：从划桨到掌舵；从服务到授权；从垄断到竞争；从规章到使命；从投入到效果；从官僚到顾客；从浪费到受益；从治疗到预防；从集权到分权；从计划到市场等。早在1973年尼克松政府就颁布了“联邦政府生产力测定方案”，力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1978年卡特政府曾试图通过《公务员改革法》来提供更加灵活的政府人事管理机制。1987年里根政府给正在进行中的公共项目评估与生产力的发展提供了新途径，即“民营化”的框架,把政府所提供的服务通过订立合同外包给私人公司来提供。绩效管理方法使用的集大成者当属克林顿政府。1993年克林顿总统宣誓就职之后三个月就成立了国家绩效评审委员会，由副总统戈尔主持，目标是高举“再造政府”的大旗，力求创造一个“少花钱多办事”的政府，以改变政府的工作理念，把私营部门管理方式引入政府，使政府重新振作起来。这场以权力下放、机构精简、市场导向为价值取向的政府再造运动，其推动实施主要来自于两个纲领性文件：一个是1993年国会通过的《政府绩效与成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsActGPRA),该法案界定了公共部门的战略目标、评估标准以及年度报告等方面的问题，是世界范围内出台的第一部有关政府绩效管理方面的法律，提供了改革的法律化和制度化保障[10]。另一个是1993年国家绩效评审委员会提交的第一份报告——《从繁文缛节到结果导向——创造一个花钱少、工作好的政府》（简称《戈尔报告》），成为指导政府90年代改革的纲领性行动指南。这份报告共提出了384项改革建议，认为政府解决问题的出路在于必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创造出一种激励人对结果负责的新体制。3.绩效管理在西方其他国家的实践在这场改革中，澳大利亚以较为稳健的形式通过财政政策以抑制国内需求和减少通货膨胀为显著特征，被称为“财政管理改革计划”。新西兰的行政改革最为激进，大刀阔斧式的改革使政府得以脱胎换骨。改革主要从财政部开始，进行了公司化和私有化为主要内容的国有企业改革以及政府管理体制的改革，以此达到“重塑政府”的目的。除此之外，其他国家也结合本国实际实施了旨在提高政府绩效的改革举措：如加拿大的“政府部门改革方案”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”等。这些国家的改革尽管实施背景、内容、步骤和结果都存在着差异，但无一例外地体现了新公共管理的思想[7]。二、绩效管理在中国的实践探索及启示（一）绩效管理在中国的实践探索建国以来，特别是十一届三中全会以来我国进行了几次大规模的政府机构改革，虽然在当时的历史条件下发挥了积极的作用，然而历次政府改革都不可避免地陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环的怪圈中，政府本身出现的许多问题也为人所诟病：如机构臃肿、效率低下、官僚作风严重、绩效不彰、缺乏激励、政府职责不清等越位、缺位、错位现象屡见不鲜，这些都使政府形象大为受损，公众对政府改革的期望日益高涨；我国目前正处于计划经济向市场经济转轨的关键时期，这就要求政府转变职能，建立适应社会主义市场经济体制的管理模式；加入WTO对政府也提出了严峻的挑战，我国政府的管理模式与入世的承诺还存在较大差距。基于以上原因，笔者认为如何借鉴西方改革的先进经验，发挥“后发优势”，探索建立适合我国国情的绩效管理和绩效评价的理论框架、评价体系和操作规程，使之法律化、系统化、制度化、规范化，从而建立一个“廉洁、勤政、高效、务实”的服务型政府是目前改革的当务之急和迫切要求。近年来，随着行政体制改