我们从危机时代的保护主义中学到了什么？一份初步评估

我们从危机时代的保护主义中学到了什么？一份初步评估西蒙·伊夫耐特（SimonJ.Evenett）《商业与政治》2009年第3期摘要：本文利用一项有关当代保护主义的综合数据库的资料，对保护主义作了初步评估。尽管一些长期存在的保护主义特征似乎仍将持续（比如说分布于各经济行业的歧视性措施），但由此次全球金融危机和一些国家的特殊国情带来的具体需要影响着我们选择以邻为壑的政策工具，从某种程度上说，以上两个因素的影响力甚至要超过那些约束性贸易规则和其他国际协议。关键词：保护主义、经济危机、歧视一、引言当前全球金融危机向各国政策制定者提出了严峻的挑战，但这是否意味着我们同时也需要修正自身对保护主义的认识，尽管对于这个问题，我们现在还没有明确的答案，但当前的保护主义所传递出来的信息已经可以用来筛选各类现象，并且可以用来确定潜在的调查结果路线。本文的目的就在于通过参考一个综合数据库来完成这个任务，这个数据库囊括了自2008年11月G20首次召开有关危机的峰会以来的超过425个国家倡议。由于本文所提供的信息可上溯至2009年9月中旬，所以这里所得出的结论可能会对政策制定者和分析家都有所帮助。比如说，政府官员就不仅仅是只关心2008年9月以来的歧视性可能减弱的问题，还需要对未来几个月甚至是几年的经济政策重点做出决择。他们或许会对本文的信息感兴趣，但并不会执行这些可能对外商利益造成歧视的措施1。学者和分析家可能对政策工具的选择以及国际协定和相关倡议、国家干预的模式更感兴趣，从正面到规范，这些结论可能会影响到对国际贸易准则意见的评估，这通常指一个以规则为基础的多边贸易体系。本文剩余部分的结构如下：第二部分将讲述全球贸易预警组织(GTA)建造当前保护主义数据库，该数据库即为本文数据的依据。第三部分将分析经济危机背景下保护主义的新兴态势，一些评论家认为，如果有的话，危机下的保护主义肯定会包含一些新的特征。另外，考虑到现存的文献，第四部分包括对四个前提假设的评价，这主要涉及当前危机下各国以邻为壑的保护性政策工具。第五部分将对约束性贸易规则和G20集团领导人抵制保护主义承诺的效果做一个基于事实基础的评估。第六部分为结束语。二、全球贸易预警组织的当代保护主义数据库2009年上半年，很多国家的出口贸易与其上一年同期相比出现了大幅下滑，比如日本就下降了一半。同时另一方面，由于人们担心各国广泛实施贸易保护可能会进一步拉大出口收缩的幅度，一组独立于政府和国际组织的贸易政策分析专家开始主动采用措施来监测各国是否正在支持公平的竞争环境。所以，全球贸易预警组织由此诞生，并于2009年6月8日正式成立。2009年9月中旬，GTA对425种之多的国家措施展开了调查，并将它们各自的记录都上传到其专用网站，另外还有两份书面报告也公开放在网站上，其中第二篇被称作“权威性报道”2。该网站还包括了一个统计页面的摘要，登陆网页就能很1在本文中这样的措施指保护主义通道或在通道内的保护主义措施。2GTA的第二份报告可以从以下网站下载：快的下载每个国家、每个部门和每个政策工具的相关信息。到2009年9月底，该组织成立还不到4个月，就有3000多个用户咨询该数据库高达9次甚至更多次，并且建议在国家大部分的贸易政策分析中频繁使用3，一些政府也曾向该组织寻求过备忘录和相关介绍说明。GTA数据库的评论板块（典型的单方面板块）4，在政策宣布的初期，它可能会考虑到外商的利益，包括海外务工人员及知识产权、外商投资和进出口等。在2008年11月或之后，GTA开始公布各国的倡议和政策。因为在这个月，很多国家的政府官员都在各类国际会议上承诺在此次全球性经济下滑危机中坚决抵制保护主义5。如果资源允许的话，该数据库的数据来源还可能上溯至2007年秋季次贷危机爆发之时，甚至是更前一段时间（这样就可以提供危机前的一个基准点）。一项国家政策的覆盖面可能会像国家财政预算那样极为广阔（它必须要能应对贸易政策工具的诸多变化），也可能会像某一种商品的关税上调幅度那样极其狭窄，因此，被改变的政策工具的数量要远远超过GTA数据库里所录入的数量，也就是说，后者并不能完全作为前者的一个指示器。尽管有时候我们会提出某些涉及到相同政策工具的集体性倡议（如反倾销调查），也会把不同的政策各自归位（如公共采购方面的关税提升），但我们都不能假说，哪一项政策就比其他的要好。事实上，正如下文所讲，尽管有很多政策所使用的工具是一致的，我们也不能说这些政策带来的负面影响都是一样的。GTA小组拥有来自全球各个国家的独立的贸易政策专家，当其成员国在互联网、新闻报纸、期刊杂志和本国政府及国际组织的报告等中宣布一项可能成为其国家政策的消息时，首先要做的就是查证他所陈述的事实与GTA数据库所提供的信息是否一致，如果偶尔数据库里的确认信息不存在，个体企业就要咨询该政策是否已经更改或正在商议中。我们通常可以用这些没有被覆盖的信息来查证实施一项有异议的政策是否会改变国内外企业的相对利益，这项政策已初现成效。通常，GTA会审查该政策是否倾向于公平竞争的环境。关税红绿灯系统的设立是为了能够按照政策对外商利益的影响度来划分各类政策：红灯就说明这项政策已经被实施，并且带有严重的歧视性；黄色意味着该政策目前还没实施，一旦实施肯定会冲击外商利益，或者是该政策已经实施，并且很可能带有歧视色彩，或者是该倡议是很多政策干预的结果，其中有一些有歧视意味，有一些则没有；绿灯要么是指该倡议是非歧视性的，包括非歧视的自由化（最惠国待遇基础），要么是提高了国家贸易制度方面的透明度6。我们应该记住，在度量一个国家倡议时，应该充分考虑它是否会歧视外商利益，也就是说，GTA的调查主要是考量该倡议是否引起了国内外或者外商之间的相对经济利益的改变。调查报告并没有评价这些倡议是符合WTO法律、是否与危机有关、是否恰当、有效、明智等，有些人可能更喜欢一些其他的指标，也许一项倡议带有歧视色彩，但却被用于实现一个良性的非贸易保护目标。GTA也从不评价任何政府的动机选择，但是当政府为一项倡议声明一个良性理由时，这项声明一定是基于GTA网站上已记录的倡议描述。有时贸易政策委员会的成员声称一项已有的政策是合法的，不同的或是修正的，并且不应该被列入歧视性政府政策之中，GTA小组关于这些声明的有效期不采取任何立场，正如所言，GTA网站上的“高级搜国家的大小用任何预测都无法估计，作者就这一问题咨询了许多贸易分析家，并预测世界上有可能对GTA数据库产生兴趣的总人数为5000到20000人4关于自由贸易协议、双边利益条约和重复征税条约的协商和结论都不包含在GTA数据库之内，故意这样设计是为了聚焦于在当今世界经济危机背景下政府执行的单方面的国家行为。正如所言，有几个这样的实例，两个或以上的国家已经同意在GTA数据库记录的方面进行“管理贸易”。5从2008年11月开始，几乎明确地暗示了一些财政方面的救援没有并包含到GTA数据库中，即使如此，在GTA数据库中，政府资助，救援和财政支持的数量也要多于其中记录的其他政策方式。6各项政府政策的评估必须得到GTA评估小组的认可，包括与这项倡议有关的所有高级分析师。索”页面是有意设计的以便用户从不包含某项政府政策的数据库中排除信息，而且，GTA网站上“数据”页面生成的大多数的表格报告了政策的总数，满足所寻找的任何标准，并包含除了贸易救济措施之外的其他政策数目。后者的区别在于一些人声称贸易救济措施（如反倾销、反补贴税和保障措施）在某种程度上是合法的或不同的，正如逐渐显现清楚的那样，在2008年11月至2009年9月期间，从歧视性政策的总结数据强加到贸易救济措施中的内容并没有产生实质性的影响，正是因为前者数量太少。很明显，从2009年9月之后的六到十二个月间，如果完成了已经声明的贸易救济措施，歧视性贸易救济措施的影响就会更加明显。GTA调查也会记录已被公众知晓的审议过程，政府追求这样的过程是由于某种特殊的政府倡议。这可以帮助使用这一数据库的人评估该政府在制定政策时是否咨询了科学证据，是否提供了一种政策工具选择的理由，不同的工具对外商利益的影响是否被考虑。通过这种方式，用户就可以判断该政府是否运用了可利用的科学证据来进行政策工具的选择，将对贸易伙伴的危害减轻到最小化，并且保持贸易透明化。考虑到一项国家倡议的潜在影响，GTA小组采用了一种谨慎、多层面的方式。在GTA数据库中，欧盟委员会基于27个成员国的利益而实施的措施与后者中的每一个方面相联系，当其他的司法管辖区执行了违背欧盟的措施时，受影响的成员国的身份就会被找出，并且后者将作为受影响的贸易伙伴而被列入GTA数据库而非欧盟委员会中。当无法识别身份这样罕见的情况发生时，欧盟委员会将被列为受影响的贸易伙伴。单个成员国也许会采取它自身与危机相关的措施而影响到外国商业利益（例如国家公共购买政策），这类情况发生时，一个明智的选择就是将GTA数据库中的每个成员国既列为执行管辖权者又列为受影响的贸易伙伴。应许多使用者的要求，GTA网站上的汇总统计和高级搜索页已经被重新配置，以允许欧盟成员国的27个国家的搜索。在一个理想的世界中，对每一项国家倡议的影响进行全面的经济分析是可取的，先抛开可得到的数据资源不谈，在全球经济危机和随之而来的经济复苏中，进行经济分析所需时间过长，当代保护主义的综合影响不可能被及时地告知政策制定者，意识到这个问题，GTA数据库就政府倡议可能产生的影响，提供多角度的信息。这不是一个反对经济评价本身的论据，但是，它是一个反对某些分析家提出的趋势的论据，这些分析家贬低当代保护主义的影响仅仅是因为许多关于国家潜在歧视性政府倡议的研究还没有进行。许多免于详细的实证研究的证据可以被贸易政策分析家仔细地搜集出来，在系统性危机中，它们可以用来有用地告诫政策制定者，研究者不要陷入完善敌人的陷阱。每一项政府倡议都会被仔细地检验，以确定哪些税目、贸易伙伴和经济部门会它的实施所影响。关于贸易和投资流动、跨国公司的外国子公司及股票移民方面的可获取信息被用来确认那些在上述方面或税目上有商业利益的合作伙伴很可能被已出台的政府倡议所影响。一些人认为GTA小组应该更进一步，报告商业量的影响或每一项国家政策的潜在影响。添加不同的方法也许会为当代保护主义的研究提供另一个综合指标，事实上，论据也是如此。关于解释为什么如此明显的有吸引力的想法要么以一种误导的方式被执行和理解，要么根本就很难执行有很多理由（其中一些被列在了下面）。一个值得关注的问题是这些方法并不影响进口和出口，那么，考虑到后者中许多变量在同贸易一样的资金组中是不可度量的，如何将贸易的影响添加到对外国投资者的影响上？如何将知识产权的所有者添加到对移民的影响上？一旦把苹果加入橙子这样愚蠢的举动变得明显，就会存在只报告苹果总数可橙子总数的风险，低估当代保护主义影响的国际贸易数额也是同理。另一个值得关注的问题，甚至涉及到商品贸易，是如何估价可能会被出口刺激政策影响到的全球商业数额，当然，正确的数字不是管辖者针对可从政策中获益的商品运用政策工具出口商品的总价值，如果不是这样的话，在哪些市场上，哪些外国贸易伙伴会被当作竞争者？要做出许多选择，在某些情况下毫无疑问要做任何选择，更糟的是，在GTA数据库中报告的许多出口刺激政策涵盖了执行管辖权的许多方面，更加使这些计算复杂化。最后，正因为进口的总价值容易被贸易伙伴针对某条生产线的反倾销调查所影响，它看起来很容易确定，但这不并意味着估算被GTA方法所广泛影响的贸易数量也是容易的。最后要注意的是与2008年11月至2009年9月间实施的一小部分贸易补偿政策特别相关的内容。换句话说，去年用当代歧视性政策去计算受影响的商业总额这一认真尝试将需要面对一些困难的，甚至很难去定义和设计的选择。这些贸易伙伴的身份会记录在GTA数据库中。注意，这些贸易伙伴很