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提高领导干部应对突发性公共危机的能力中共南京市委党校南京市行政学院郝继明扁鹊见齐桓公•扁鹊见蔡桓公，立有间，扁鹊曰：“君有疾在腠理，不治将恐深。”桓侯曰：“寡人无疾。”扁鹊出，桓侯曰：“医之好治不病以为功。”居十日，扁鹊复见，曰：“君之病在肌肤，不治将益深。”桓侯不应。扁鹊出，桓侯又不悦。居十日，扁鹊复见，曰：“君之病在肠胃，不治将益深。”桓侯又不应。扁鹊出，桓侯又不悦。居十日，扁鹊望桓侯而还走。桓侯故使人问之。扁鹊曰：“疾在腠理，汤熨之所及也；在肌肤，针石之所及也；在肠胃，火齐之所及也；在骨髓，司命之所属，无奈何也。今在骨髓，臣是以无请也。”居五日，桓侯体痛，使人索扁鹊，已逃秦矣。桓侯遂死。丙吉察牛•启示：•“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”•“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”•“生于忧患而死于安乐”胡锦涛：2008.3•越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，就越不能忽视可能发生的风险。要深入总结、举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资储备，进一步提高危机处理水平，真正把经验转化为更好抵御风险的措施和能力。•《突发事件应对法》，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”•危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描述为一种人们不可预期、难以控制、不愿面对的局面。一、突发性公共危机的分类、特点、趋势、危害•突发性公共危机一般分为四类：•1自然灾害•2事故灾难•3公共卫生事件•4社会安全事件突发性公共危机的特点：•1事发突然性•2后果危害性•3广泛关注性•4连锁反应性•5及时化解性•6规避防范性案例比较•2003年“12·23”中石油重庆开县特大天然气“井喷”事故•243人死亡•2006年3月25日开县天然气泄漏事故•无人员伤亡趋势：我国处于突发性公共危机的高发期•1自然环境恶劣，自然灾害多发•年均死亡1万多人，每年有3亿人口受灾，年均损失2000亿元，年均倒塌房屋300多万间。2经济高速发展，安全事故频繁•一是事故总量大、伤亡大。近10年平均每年发生各类事故70多万起，死亡12万多人。二是特大事故多。平均每年发生15起一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每年发生一次死亡10-29人特大事故117起。3公共服务体系薄弱，公共卫生事件增多•全国的医疗资源80%在城市，城市的医疗资源80%在大医院。农村医疗条件极差。•总人数达1.8亿的各类病人中，农民小病吃不起药的占67%，大病住不起医院的占86%，市民中有44%的人口没有任何保险。•全球新发现的30种传染病有一半在我国发现，重大传染病和慢性病流行任然严重，职业病危害也呈上升趋势。4社会转型变轨，各种矛盾凸显•比如随着金融危机对中国实体经济影响的进一步蔓延，企业的停产倒闭，职工的失业，行业分配差距的扩大，大学生的就业难，返乡农民工的就业、社保、子女入学、看病就医、土地纠纷等方面权益受损的问题就会逐步凸显，如果处理不好，就会随时爆发群体性事件，对我国经济社会的稳定构成威胁。社会危害•1造成人员伤害•每年造成非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人•2带来社会损失•光经济损失每年就超过6000亿元•3有损政府形象•山西黑砖窑，一国三制•4影响社会稳定•哈尔滨水污染危机、天津艾滋病人用带血针管乱扎行人事件二、什么是突发性公共危机管理？•没有绝对糟糕的危机，只有绝对糟糕的危机管理•农夫与一匹马的故事。•危机永远与机遇并存。好的“危机管理”，就是将危机转化为机遇的金钥匙。•莫斯科“人质”（2002年10月23日，750名人质获释，67名人质死亡，36名恐怖分子被击毙）与韩国地铁“纵火”（2003年2月18日上午，198人死亡，146人受伤，另有318人下落不明。）莫斯科“人质”与韩国地铁“纵火”•首先，俄罗斯当局对恐怖分子态度坚决。•其次，必须肯定的是俄罗斯当局布置严密、反应迅速、行动果断。•首先，事先没有防范火灾的措施。•其次，地铁站内设备不完备，灭火装置不够。•第三，工作人员过于疏忽大意、掉以轻心雪灾大考考出的问题•思考一：灾害预警系统为何关键时刻慢半拍•思考二：灾害来临时只能坐等政府救援•思考三：信息时代为何信息不畅•思考四：危机面前堵还是疏•思考五：电煤储备为何如此短缺•思考六：坐火车何时不再“一票难求”•思考七：基础设施何时不再脆弱•思考八：还要为环境付出多大代价•思考九：何时不再有大规模春运危机管理•危机管理，是指针对可能发生的危机和正在发生的危机，进行事先预测防范、事后妥善处理的一种战略手段。•公共危机管理，是政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，更好地保护公民的人身安全和财产，更好地维护社会和国家的安全。三、现阶段我国公共危机管理存在的问题•1、法律框架脆弱•《中华人民共和国戒严法》（1996年）、对应重大自然灾害的《中华人民共和国防震减灾法》（1997年）、《中华人民共和国防洪法》（1997年）、《中华人民共和国消防法》（1998年）、《防沙治沙法》（2001）、《安全生产法》（2002）、《放射性污染防治法》（2003）、《突发事件应对法》（2007）等。•但这些法律本身具有较强的独立性，部门管理色彩比较浓，从而导致对重大综合性危机事件难以适应，部门之间协调不力，紧急情况下的指挥权难以有效行使。雪灾就是最明显的证明。•同时，我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。2、综合协调机构缺乏•我国在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制，一旦需要动用各方资源的重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。国务院应急办、各省市应急办一般都附设在办公厅，指挥协调能力不强。3、危机应对网络松散•危机应对，需要的不仅仅是完备的危机应对计划和高效的核心机构，还需要志愿者组织、私人机构、国际援助以及完备的危机沟通等资源。尽管我国具有传统的应对危机的政治优势和组织保证，但我国目前的非政府组织、基层单位、各种营利性组织以及民众个人都往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能。•上述情况的存在往往导致在危机发生后无法充分动员全社会的力量抗击危机。4、社会应对能力薄弱•从我国的情况看，由于在公民素质教育体系和公务人员的培训系统中，危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，特别是危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助，更存在脆弱性和能力缺陷的一面。一旦危机发生，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应，连自身的生命保护都很难实现，还谈什么帮助别人。5、社会预警体系不完善•综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，资源亟待整合。•在基础信息建设方面，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，重复建设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。•在日常动态下信息的收集、整理、汇总方面，渠道也比较分散，难以对公共危机进行全面的监测和预警。•2004年的重庆万州事件•2005年的“池州事件”•2006年的浙江瑞安事件•2008年6月贵州瓮安事件6、专家咨询队伍薄弱•目前，我国专家参与政府决策的机制仍不健全，专家参与带有很大的随意性，缺乏制度规范。四、提高领导干部应对突发性公共危机的能力•第一，政府危机管理能力体现在管理过程的各个阶段。•孟连事件概述•这起事件造成两名村民死亡，17名村民、41名警察、3名干部受伤，9辆执行任务的汽车被砸坏，102件警械被损毁或丢失。•“7·19事件”惊动中央，胡锦涛、周永康深表关注。启示：•1居安思危，见微知著•2预防至上，防患未然•3以人为本，科学决策•4反应迅速，慎用警力•5党委领导，齐抓共管•6加强宣传，做好善后一般性的处置程序：•1、准确界定危机的性质、类型和程度，从全局的角度，站在广大人民群众的立场上去处理问题。•2、政府要在危机处理中发挥主导作用。•3、加强舆论监督以提高传播的公信力•4、危机结束后，政府还要及时地进行危机总结，以便亡羊补牢。第二，消除危机产生的原因。•这就要在体制机制上做出努力。•1建立公共危机预警机制。•不可或缺的危机意识——没有危机感是最大的危机•青蛙试验（“蛙未死于沸水而灭顶于温水”）要注意多层次，多方面的公共危机教育•有对公共危机的管理人才、专业人才的培养教育，也有对公务员、企事业单位管理人员的培养，还有对社会公众的危机教育。•其中对公众开展的危机意识教育主要包括：危机的关注意识、危机的防范意识、危机的道德意识、危机的科学意识及危机的心理承受意识等。要建立危机的预测监测机制。•2004年2月5日晚7点45分，北京密云县密云公园中发生了严重的游人踩踏事故，用37人死亡、15人受伤的惨痛代价说明了这一点。•公共危机预警的监测系统•公共危机预警的咨询系统•政府预警系统的法规体系2.建立突发事件应急机制•突发事件应对法：一案三制•“一案”为国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。•“一案”与“三制”是一个有机结台的整体，如果把应急管理的“一案三制”体系比喻为一架直升飞机，那么，“一案”可视为直升飞机的机体，“三制”则视为直升飞机的前、后机翼和螺旋浆，即体制是直升飞机的前机翼(起平稳飞行作用)，机制是直升飞机的后机冀(起平衡、协调作用)，法制是直升飞机的螺旋浆(飞行的动力)。“一案”与“三制”相互依存，共同发展，确保直升飞机的飞行安全，起到应急救援的作用。危机管理实例：汶川大地震14时28分，四川省汶川县发生的8级地震重灾区面积：10万平方公里/10个县受灾人口：500万遇难：69000人+失踪：23150人受伤：360058人，其中包括被掩埋救出：83527人出动：解放军11万人+卫生防疫5万人+志愿者10万政府专项拨款：563亿元中外社会捐赠：530亿元12日(0:00-11:32)14时28分(+0:00)，四川省汶川县发生的8级地震；14时35分(+0:07)，北京有震感；14时38分(+0:10)，成都军区启动紧急事态响应预案，成立抗震救灾指挥部；14时38分(+0:10)，国家地震局确定震中震级，上报国务院并启动紧急事态响应预案14时46分(+0:18)，解放军总参谋部启动危机响应预案；16时00分(+1:32)，调集救灾专机，准备执行指挥部人员空运任务；16时40分(+2:12)，温家宝专机A1从北京起飞，机上组建国务院抗震救灾指挥部；19时30分(+5:02)，温家宝抵达成都双流机场，并开始向都江堰进发；19时30分(+5:02)，民航总局局长李家祥及有关部局负责人A2从北京起飞19时50分(+5:22)，国家地震灾害紧急救援队和国家地震灾害现场工作队A3从北京起飞。此前，还有2小时40分的转场飞行和1小时50分的装载和登机时间；20时30分(+6:02)，温抵达都江堰市后无法向汶川进发，留在原地，抗震指挥部开始运转；22时20分(+9:08)，武警四川总队、武警水电三总队的3000余名官兵，携带救灾装备赶赴灾区。24时00分(+11:32)，已有近2万名解放军和武警官兵到达灾区开展救援。13日(11:33-35:33)01时00分