城管行政执法专题讲座

1西平城管行政执法专题讲座学习内容:一、城管的职能作用、存在问题及原因分析；二、城管执法技巧交流（制作笔录应注意的问题）；三、提升城管执法水平的六点思考；四、城管廉政风险防范思考学习方法：理论与真实案例相结合研讨时间：120分钟左右；提纲编写及主讲人：市纪委案件审理室刘飞主讲人简介：刘飞，男，1977年2月生，江苏省宿迁市沭阳县人，中南财经政法大学法律专业（本科），中国青年政治学院刑法专业研究生毕业。2001年8月—2005年8月在市人民检察院工作，2005年8月—至今，在市纪委工作。工作以来，先后在《中国纪检监察报》《中国监察》《法制日报》《人民法院报》《检察日报》《人民检察》等国家级刊物上公开发表理论调研文章60余篇，2008年8月在最高人民检察院机关刊物第16期《人民检察》发表的文章《从四个方面完善敲诈勒索罪立法》为刑法修正案八所采纳（正将数额较大作为敲诈勒索基本犯的唯一定罪标准是否妥当，增设其它定罪情节多次敲诈勒索应予入罪，增设罚金刑，提高敲诈勒索罪加重处罚情节的法定刑）；对职务犯罪有较深的研究，代表作是《对众贪官“笑着受贿哭着认罪”的几点思考》，《领导干部受贿违纪特点、诱因剖析》等文章。电话：[phone]；[e-mail]2城管行政执法拆除违法建筑物，清理“三乱”广告，查处占道经营518起、无证经营单位，查处市政违法、绿化违法案件等。是“城市名片”，其一，代表了政府职能部门的形象；其二，代表了城市整体对外的形象；其三，代表了社会法治保障的形象。城管执法问题已经成为社会的热点问题之一，沈阳小贩夏峻峰杀死两城管事件、重庆俩女城管当街对打等等事件，又一次将城管推向峰口浪尖。在网络上搜索“城管暴力执法”，有2299个视频，城管执法问题满眼皆是：批评的、漫骂的、指责的、甚至是取消城管的。对于城管的一些正面言论，也多会被抨击批判。一、案例与背景：北京崔英杰案引发的讨论与反思2006年8月11日下午，北京海淀区城管队副分队长李志强和同事在中关村科贸电子商城北侧路边执法时，依法扣押了在那里无照卖烤肠的崔英杰的三轮车等经营工具，当执法人员将崔英杰的三轮车抬上执法车，崔英杰手持小刀将刀刺入李志强的颈部，崔英杰随后逃走。送医院后，李志强终因伤势过重抢救无效，于当天晚上6时许因公殉职。在逃亡了11个小时之后，崔英杰在天津塘沽被警方抓获，他对杀害李志强一事供认不讳。2007年4月10日上午北京市第一中级法院宣判，该院以被告崔英杰犯故意杀人罪一审判处其死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身。这是一起去年至今仍然为社会各界从网络论坛到两会会场、从民间、学术界到官方都讨论关注的著名事件，在这一事件上，我们会发现社会态度发生着一种非常微妙的变化，从最初的或严厉谴责或悲悯同情到最后对城管制度的理性反思，我们看到了在这一悲剧性事件上，官方与民间的一种良性互动。在两会期间，上海市长和重庆市长分别指出要重视城市设摊经营的引导，要在城市公共秩序和个人权利之间寻求一种平衡。在2006年，城管与小贩的冲突如同矿难一样成为一个突出的社会问题。如同矿难频发一样，城管伤害小贩的事件层出不穷，几乎已经算不上新闻了，只有那些带有谐趣味道的或者极端暴力的事件才能吸引人们的关注，比如成都一女商贩尿泼城管，深圳街头城管扒城管的裤子，以及武汉、北京相继发生的城管伤亡的事件。在城管执法引起一系列争论的背后其实就是要在一个法治社会的前提下理顺公共秩序、政府权力及个人权利的辩证关系。城市管理者乃至全社会都应树立正确的价值位阶观，应在满足作为弱势群体的商贩们的谋生权的前提下，兼顾市容整洁。城管与小贩的冲突的确呈现着愈演愈烈的趋势，这反映出我们的城市管理是有问题的。政府希望城市整洁有序，表现出良好的文明、卫生市貌，这本来是一种很好的价值3追求，但是要客观地看到，中国社会结构表现为城乡二元化，改革开放以来，在城市获得较快发展的背景下，农村的发展没有跟上，农民生活水平低下；国企改革也在城市里造成大量工人下岗，他们限于传统的受教育水平、知识结构，缺乏获得新的就业机会的能力，只有通过做小商小贩谋生或者补贴家用。加上很多农民进城卖菜卖瓜卖土特产，给城市市容带来一定影响，这是客观事实，但城市管理要明确一种理念：我们追求整洁要到什么程度？这里存在两种矛盾的权利，小商小贩谋生的权利和城市追求整洁的权利，两种权利发生了冲突。面对冲突，就要进行价值选择，哪种权利优先呢？几乎所有的城市管理者都选择了市容优先，所以全国城市普遍禁止小商小贩。在中部省份的一个贫困县，为了县城创卫，政府甚至禁止农民戴草帽进城，认为形象不雅，有碍市容。把城市的整洁置于小贩谋生的权利之上，这是本末颠倒的价值观。卖菜卖瓜卖小吃卖手工艺品，对于当事者个体的生存来说具有决定性的意义，这种权利当然应该优先于城市追求整洁的权利。我国的经济还没有发展到那样的程度，我们的制度还没有完善到那种程度，以至可以把城市里面的贫困户、农村的贫困户包起来。我们缺乏有效的失业救济制度，虽然有最低生活保障，但那只是杯水车薪，困难的人们卖点东西补贴家用，这是自力更生谋生存，政府应该鼓励才是。政府应该尊重人民追求良好生活品质的权利，这种权利和追求市容整洁的权利不在同一个价值位阶上。城市需要管理，问题是怎样管理。管理的前提是要允许小贩存在，不能把一个群体的生路给断绝了。断绝了一个群体的生路，将造成严重的社会隐患，会把一些人逼上犯罪的道路。二、当前城管行政执法存在的问题在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：执法观念没有与时俱进，滞后于时代。在思想观念上，没有正确认识城市市容整洁与个人权利的关系，没有树立以人为本的科学发展观和正确的政绩观，片面追求市容的整齐划一（当然舆论导向存在一定偏差，正面宣传不够到位，负面报道过多）。当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式4很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴（城管执法部门与商贩之间冲突频繁，缺少良性的沟通，暴力抗法现象严重）。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。执法人员的素质有待提高。新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，相当一部分城管执法人员素质较低，缺少法制意识，执法方式粗暴简单，从而引发大量的野蛮暴力执法现象，严重损害了城管执法队伍的形象。例如，某镇在联合执法中，已发生2起过激事件。第1起，因1家饭店广告撑牌放置于店外，执法人员与店主由口角之争，发展到3—4名城管员与该店主围殴，并且撑牌砸烂，店主被打伤住院。第2起，由于1个夜排档比当地规定时间早约5—10分钟出摊，摊主与1名城管员争斗，互有微伤，被带到派出所调查。突然，又来了一群穿制服的城管队员，众目睽睽之下，欲把该夜排档掀翻在地。最终该夜排档物品全被扣押运走。行政执法的水平有待提升。具体表现在：一是执法人员的法治水平和掌握政策、法规的能力还不够；二是对群众说服沟通、教育劝导工作做得还不到位；三是执法的随意性、弹性还比较大；四是严格管理有余，人性化、有情操作还不足；五是极个别还存在粗暴和简单化的做法。城管执法程序不规范。城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；532.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。城管执法的手段有待规范。一是执法标准不够规范。有些政策、规定比较模糊，执行起来较困难。定性多、定量少，如社区作坊噪音多少分贝、户外广告和遮阳篷什么范围算违章？；二是依法监管不够规范。有些在执法监管时，或不出具法律依据、或不能具体到某款某条、或只以“土政策”为依据。现场执法口头告知多、书面规范性文书少；三是查处过程不够规范。有些在查处时，执法技术手段较落后，调查取证不够，证据固定不到位。证、表、文书不够齐全，扣押物品手续不规范。处理结果往往不透明、不公开。相关法律保障机制不健全。到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。综合治理的措施有待落实。在不少地方，城管执法追求整齐划一的市容环境，偏重于突击治理、专项整治行动，而综合治理办法不多、措施不够，缺乏长效机制、长效管理。如制定城管有关规范性文件滞后，源头治理不够注重，城市建设前期规划较难介入，整治疏导措施明显乏力，应对突发事件机制尚未有效建立，城管政策法规宣传氛围还不浓，等等。这些都需要在实践中加以重视和落实。城管工作难以开展的具体表现：当前，城管“不文明执法”已经成为构建和谐城管存在的严重障碍，也是摆在城管人面前的一大严峻课题。城管“不文明执法”的恶名，或多或少让城管队员在执法的过程中有所顾忌，无所适从。案例一：2010年9月，双井城管队员在天力街巡查时发现，一辆渣土运输车有遗散现象，队员要求渣土车停靠了解情况，车辆停稳后，还没有等队员说话，渣土车司机跳下车来，直接钻到执法车辆下，阻挠执法，蓄意扩大事态，引起路人围观，堵塞交通，6城管队员在多次协商未果的情况下，为尽快平息事态，将耍泼的当事人从车下抬出、制服，这难道是不文明行为？如果不强制清除，事态就不能平息，执法就不能顺利进行，阻碍交通的状况就不能得以改变。更值得一提的是，该司机当着群众面的时候一直在喊：城管打人了！而将其抬上执法车辆，到城管队后的第一句话便是：我错了！文明执法是一个过程，有的路过群众对城管执法前期的教育、规劝直至送达行政处罚决定书的过程情况一概不知，单凭看到强制性清除的情景就指责或投诉城管“不文明”，这有失公平，是对城管的误解。案例二：（当少数“邪头”拿起凶器殴打执法者时，城管队员奋起自卫，冒着生命危险制服“邪头”并扭送派出所，是完全合法的见义勇为的行为。而有的媒体接到投诉仅到现场问几个人就报道“城管打人”，这是失实报道，误导读者，使城管声誉严重受损，也使众多执法队员深感委屈。）2009年7月，双井分队队员在巡查时发现富力天桥上有一从