政府公共危机管理能力探析——以无锡蓝藻事件为例

政府公共危机管理能力探析——以无锡蓝藻事件为例【摘要】危机对社会整体和历史过程而言是一种常态，其引发的原因主要来自两个方面，自然产生和人类行为。伴随现代化的进程，诱发社会公共危机的可能性因素日趋增多，公共危机蔓延的可能性和蝴蝶效应更趋严重，应对社会公共危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。本文以无锡太湖蓝藻爆发事件为例，透视分析了我国政府的公共危机应对能力，并提出了应将社会公共危机应对置于社会发展目标、社会法制进程、政府职能建设、政府政策协同等四点建设性意见，以期对我国政府提高公共危机管理能力提供参考。【关键词】公共危机；应对能力；中国政府；无锡太湖；太湖蓝藻事件案例简介2007年５月２９日，一场突如其来的饮用水危机发生在江苏省无锡市，其罪魁祸首就是太湖蓝藻。2007年5月28日下午5时，太湖无锡水域水体大面积发黑、发臭，溶解氧从2.2下降到0（正常情况下大于4），氨氮从1.98上升到12.7，超标25倍。从5月29日开始，江苏省无锡市大批城区居民家中的自来水水质骤然恶化，气味难闻，无法正常饮用。由于自来水短时间内不能恢复水质，无锡市出现了众多市民抢购纯净水现象，5月29日晚，无锡市绝大部分超市的纯净水已经断货，饮用水一度成为无锡市面上最为抢手的商品。截止到5月30日下午，买不到纯净水的市民开始购买果汁饮料。同时，街头的桶装纯净水价格也由原来的每桶8元涨到了每桶15元。针对蓝藻给无锡市带来的这场公共饮用水危机，5月29日晚，无锡市政府紧急召开专门会议，听取有关专家对消除蓝藻危害的建议，很快启动公共危机应对机制。无锡市政府采取了诸如调水、人工打捞、拦藻、关闭入湖闸口、人工增雨、对自来水强化处理等一系列强有力措施，加上此期间连续降雨以及除藻技术取得了突破，到2007年6月3日下午，无锡市出厂自来水的水质已经基本合格，蓝藻污染导致的嗅味基本清除。无锡市民除饮用和做饭仍依赖纯净水外，其他生活用水已经正常。由于人为污染和全球气候变化等多重因素的叠加，环境灾害的发生正引起越来越多的关注。国家环保总局2007年调查数据显示，自2005年底松花江污染事件以来，我国共发生过140多起水污染事故，平均每两三天便发生一起与水有关的污染事故。在国家环保总局发布的2006年全国十大环境事件中，有7起与水环境污染有关，其中有4起直接影响到附近居民的饮水安全1。2007年太湖无锡蓝藻爆发导致的饮用水公共危机再次提醒我们：人类只有切实保护环境，建立公共危机管理机制，才能保护人类自己的进步与发展。一、公共危机概述（一）基本概念界定1．公共危机正如美国著名政治家汉密尔顿所说：“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”危机对社会整体和历史过程而言是一种常态，总是伴随着人类社会。公共危机特指那些导致社会系统的基本价值和行为准则趋于动摇或崩溃，或在较大范围内和程度上影响人们生命和财产安全，引起社会恐慌，影响社会正常秩序和运转机制的突发事件。近年对全球有影响的公共危机事件如2001年美国遭遇的“9•11”事件、2002年中国遭遇的“非典”、2004年的印度洋大海啸、2005年的第13号“泰利”台风等；区域性的、阶段性的公共危机事件也影响较大，如四川2004年3月的沱江河水污染事件、2005年松花江污染事件等。2．公共危机的形成原因社会公共危机的发生，主要来自两个方面，一是自然产生的，如地震、洪水、雪崩等；二是人类行为引起的，如恐怖事件、经济过度波动等。人类的行为也会引发自然危机，如大量排放工业废水污染河流导致生态恶化；大量砍伐森林导致植被破坏形成洪水或干旱；乱吃野生动物引起流行疾病等等。有人这样认为，自然危机是天灾，具有不可抗拒性。由于人类对自然危机的认识、研究相对较早且深入，对自然危机的管理机制也比较成熟。因此，人类基本能够比较准确地预测自然危机，提前采取措施，开展有效的救治行动。比如地震、洪水、台风等天灾的预警和救治，可以把自然危机造成的损失降到最低。从一定意义上讲，只要人类掌握和拥有足够的技术，自然危机是可以避免的。人为危机是人祸，更具偶然性，其危害也更大。人类对人为危机的感性认识是充分的，但理性认识、责任意识和预防意识是很不够，对人为危机的预警、干预、救治的研究也更多的从理论层面进行，实践的经验总结研究相对较少。这是当前人类社会危机管理的薄弱环节。天灾人祸的社会公共危机，从其发生根源以及一定意义看，社会公共危机的发生都是人类自身行为的一定期限内聚集反应的结果。二、太湖蓝藻爆发的公共危机分析地跨苏、浙、沪、皖三省一市、总面积36895平方公里的太湖流域是中国经济较发达的地区之一，也是世界上人口密度最高的地区之一，而太湖却日益成为工业文明的牺牲品。1998年12月，国务院发起了太湖水污染治理“零点行动”，拉开了太湖水污染治理的序幕。但9年来，投资虽然已过百亿元，太湖水质并未明显改善。工业污染、农业污染和城市生活污水控制没有达到预期目的，太湖水质污染甚至有加重趋势。太湖蓝藻爆发引发的公共危机值得深思。（一）太湖水质污染状况太湖总面积2338平方公里，是我国第三大淡水湖，沿岸为江苏、浙江、安徽和上海市，是我国工农业经济最发达地区之一。近年来，沿湖地区工农业生产有了迅速发展，旅游休闲、度假业的开发又使大量生活污水进入湖体，从而造成水体营养物质含量明显上升，浮游植物量大幅度提高，致使太湖营养化趋势加剧，有机污染也有上升的趋势，太湖的水质污染与生态环境成了社会关注的突出问题。但为什么无锡却成为环湖城市中受污染最重，以及每年蓝藻侵扰与危害的常客，有专家从无锡地理位置、湖湾特点、城市与太湖间距离等因素予以分析解释。解释认为，无锡马山半岛原是个岛屿，与无锡大环境形成一个水畅其流的太湖湾，20世纪60年代末70年代初“围湖造田”之后，马山岛被围成了一个山不转水也不转的半岛，原有的湖流被隔断，成了一个装湖湾，年年月月的污水进得来出不去，无锡水域成了太湖污染物的堆积池。先从一个独立机构——太湖管理局的调查结果看，2005年6-9月期间，太湖管理局曾经做了一个‘谁在污染太湖’的5篇系列调查。结果是“梁溪河、直湖港、武进港、太滆运河、漕桥河、殷村港、南溪等入湖支流水污染较为严重”；“2005年6月入太湖水功能区水质监测显示，江苏省境内6条主要入湖河流水质污染严重，水质类别均劣于V类，主要污染项目为氨氮；浙江省境内4条主要入湖河流，东、西苕溪、合溪新港水质较好，为III类，而长兴港水质较差，劣于V类”；“根据1998-2003年太湖污染负荷量逐年计算和分析，上游地区中高锰酸盐指数（CODMn）、总磷（TP）和总氮（TN）年平均入湖量分别为5.30万吨、0.14万吨、3.57万吨，均以无锡地区为最大，其次为常州地区，湖州地区最少。无锡、常州、湖州地区高锰酸盐指数（CODMn）年平均入湖量分别占上游地区入湖总量的47％、34％和19％；总磷（TP）分别占47％、35％和18％；总氮（TN）分别占52％、31％和17％。每年通过河流进入太湖的污染负荷量中，无锡地区所占比例最大，基本占入湖总量的一半左右，常州地区次之”。从太湖管理局这个独立于环湖城市区域管理的机构调查看，无锡对太湖的污染影响最大，太湖污染对无锡的反作用也最大。中科院南京地理与湖泊研究所的研究认为，太湖的外部污染源主要有工业污染、农业污染和城市生活污染三大类。工业污染主要集中在纺织印染业、化工原料及化学制品制造业等领域。其中纺织印染业的COD(化学需氧量)排放量最大，占重点工业企业COD排放量的61%，总磷排放量占重点工业企业总磷排放量的41%。太湖流域则是江苏省印染产业集中区域。在江苏省960多家重点印染企业中，有570多家坐落在太湖流域，占全省印染企业的60％；印染废水排放量和COD排放量分别占全省印染行业的75.3％和72.3％。（二）周边城市的区域经济社会情况分析“冰冻三尺非一日之寒”，太湖蓝藻频频爆发决不可能是一夜形成。从环湖城市无锡、常州、苏州、湖州的区域社会经济状况看，“谁在污染太湖”、“谁在保护太湖”的论断将更有说服力。1．无锡市目前，无锡已建成以纺织、电子、机械、化工、医药为主，门类比较齐全，配套协作能力较强的工业体系。2006年国家统计局高新技术产业的统计表明，无锡市高新技术产业中有五大支柱产业，即精密机械及汽车配套业、电子信息及高档家电业、精细化工及生物医药业、特色冶金及金属制品业、高档纺织及服装加工业。截至2007年7月，无锡市规模以上工业企业5376户，有2955家各类化工生产企业，规模以上企业1001家，其中具有中等规模的纺织印染业的有159家。2007年5月29日，江苏省环保厅公布全省严重污染企业黑名单，全部（22家公司）位于无锡市，行业包括皮革、钢铁、纺织、医疗器械生产等，无锡市水污染的严重程度可窥一豹而知全身2。2．常州市目前，常州已建成了以机械、冶金、电子、纺工、化工等加工制造业为主的工业体系，拥有各类工业企业近1.5万家。据2006年常州工业经济统计表明，机械制造工业：规模以上机械企业995家，占全市规模以上企业总数的40.22%。冶金工业：规模以上冶金企业102家，占全市规模以上企业总数的4.12%。纺织服装工业：规模以上纺织服装企业473家，占全市规模以上企业总数的19.1%。化学工业：规模以上化工企业297家，占全市规模以上企业总数的12.0%。医药工业：规模以上医药企业38家，占全市规模以上企业总数的1.54%。建材塑料工业：规模以上建材、塑料企业216家，占全市规模以上企业总数的8.72%3。3．苏州市目前，苏州已形成了丝绸、纺织、轻工、机械、电子、化工、医药、冶金、建材、工艺、食品等门类较多的现代工业体系。通信设备、计算机及其他电子设备制造业、纺织工业、通用、专用、交通运输设备制造业、黑色金属冶炼及压延工业、电气机械及器材制造业、化学原料及制品制造业、化纤、橡胶、塑料工业等是其支柱产业。据2006年苏州工业经济统计表明，规模以上机械企业占全市规模以上企业总数的48.12%；规模以上冶金企业占全市规模以上企业总数的3.17%；规模以上纺织服装企业占全市规模以上企业总数的11.1%；规模以上化工企业占全市规模以上企业总数的7.6%；规模以上医药企业占全市规模以上企业总数的0.44%；规模以上建材、塑料企业占全市规模以上企业总数的5.89%4。4．湖州市湖州市已建成以纺织、建材为工业支柱，金属工业、电子电器工业、轻工工业、医药化工工业为主体的工业体系。据2006年湖州工业经济统计表明，规模以上机械企业占全市规模以上企业总数的46.54%；规模以上冶金企业占全市规模以上企业总数的5.74%；规模以上纺织服装企业占全市规模以上企业总数的13.6%；规模以上化工企业占全市规模以上企业总数的5.2%；规模以上医药企业占全市规模以上企业总数的0.62%；规模以上建材、塑料企业占全市规模以上企业总数的6.73%5。（三）周边城市经济发展对太湖水质状况的影响通过比较，可以得到这么一个推论：环太湖流域的无锡、常州、苏州、湖州工业体系中纺织业、医药、化工是其共同具有且重要的支柱产业，这些企业对水污染产生的影响最大，影响途径也最为直接。而无锡工业体系中，纺织业、医药、化工，无论其企业家数、企业规模、企业效益等方面，在环湖四城市中都是第一位的，谁在污染太湖，谁对太湖的污染影响最大，据此可作出“无锡对太湖污染影响最大”的定论。无锡市现有的太湖岸线，都属于下辖的原无锡县。20世纪80年代以来，该县作为以乡镇工业为特色的“苏南模式”的发源地，有着“神州第一县”之美誉。早在20世纪30年代，无锡的工业产值仅次于上海和广州，为国内第三大工业城市。一直到抗日战争爆发后，无锡工业才迅速衰落。但是，无锡县的乡镇工业，承继以前的技术，在20世纪50年代就已小有规模。“文革”期间，来自无锡市区和上海市的无锡籍技工，不少转入乡镇企业谋取生计。“文革”结束后，无锡的乡镇企业更是获得大发展。也就是早期的这些乡镇企业中，有相当数量是污染很重、经济效益很高的印染和化工企业，几无任何污水处理设备，逐