新中国成立以来我国土地管理的演变历程

新中国成立以来我国土地管理的演变历程（了解）1949年10月1日，中华人民共和国成立，并在全国范围内开展土地改革。1949年新中国成立后，我国便进入了社会主义的土地管理时期。社会主义的土地管理与我国历代的土地管理及私有制土地管理有着本质的区别，社会主义土地管理是建立在土地公有制基础之上的，其主要目的是不断巩固公有制，立足于全民利益，协调国民经济各部门的用地需求。1．1949一1978年，重要法律《农村人民公社工作条例》机构设置和职能：1949年7月，全国人民政治协商会议在通过《共同纲领》的同时，制定了《中央人民政府组织法》，并在中央人民政府政务院下设内务部。内务部下设地政司，作为全国土地管理机关，履行土地管理职责，主要负责地籍测量、地籍管理、城市房地产管理、土地征用和房地产交易管理、土地租税、城市管理规划及考核等。此后，随着国民经济建设的大发展，政府管理部门分工的细化，土地管理工作逐步向各部门分散。1952年，城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部；1954年，因农业合作化的发展和农村地籍的变化，撤销了地政司，在农业部设土地利用总局；1956年在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作；城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部，内务部仅保留土地遗留问题处理和部分征地划拨等工作。至此，相对独立、专门从事土地管理工作的国家职能部门被取消，短短几年的土地统一管理体制宣告结束，随后开始了长达近30年的土地多头分散管理体制，以土地利用为主的土地管理工作由各有关业务部门分散进行。主要法规建设：这期间，我国于1950年公布了《中华人民共和国土地改革法》；同年，政务院发布了《关于填发土地房产所有证的指示》。农村土地所有权、使用权的变革极大地解放了农村生产力，促进了农业经济的发展和政权的稳定。50年代中后期进行的农业合作化运动，使农村土地管理制度发生了很大变化。1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例》修正草案，明确了农村集体土地的范围，从而基本形成了适应计划经济需要的土地管理体制。该修正草案时称“农村60条”，确立了原社员私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地制度；将生产队范围内的土地，都归生产队所有；生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖；农民只对宅基地享有使有权，并且不能出租、买卖等等。60年代中后期“文化大革命”开始后，一直到1978年，许多地方的土地管理机构被解散，土地管理工作基本处于瘫痪状态。2．1979一1986年，重要法律《土地管理法》机构设置和职能：党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心上来，实行改革开放政策。党中央根据我国人口多、耕地少的基本国情和土地资源家底不清，土地权届混乱、纠纷频繁，建设滥占耕地，土地浪费严重的实际情况，及时提出“要尽快颁布土地法”，并责成农业部负责起草。1979年国务院设立全国农业区划委员会，下设土地资源组，由农业部牵头起草土地利用分类标准、调查规程，并开展了土地详查试点，在试点实践基础上修改并颁布土地调查的技术标准，提出了进一步开展土地资源调查的报告。1982年8月到1986年6月国家实行所谓城乡分管的体制。在地方的农业部门建立了土地管理部门，城市内部则保留了房地产管理局，部分恢复了地政管理职能。土地管理的业务工作，除土地详查已在全国开展外，还完成了县级土地利用总体规划试点和规划编制办法的制订，开展了城镇地籍调查和农地评价试点，建设征用、划拨土地，也开始走上依法审批的轨道。1986年夏，根据党中央和国务院的决策和《土地管理法》的规定，直属国务院的国家土地管理局正式成立，接着地方各级政府的土地管理部门也相继成立。主要法规建设：1981年4月国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，规定：农村建房用地必须统一规划，合理布局，节约用地。1982年修订了《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》。同年，为加强土地管理，改革土地管理体制，在国家机构改革中，国务院责成农业部设立土地管理局，“作为依法管理全国土地的职能机关”，局内设置：地籍管理、用地管理、土地利用、土地资源及综合处等处级业务机构。1983年11月，国务院又发出《关于制止买卖和租赁土地的通知》等。1984年5月经国务院批准部署在全国开展土地调查工作。1986年，发布了《中共中央、国务院关于加强地土地管理、制止乱占耕地的通知》，通知各地紧急采取法律、行政和经济的综合措施，强化土地管理，刹住乱占耕地之风。同年6月25日，六届全国人大常委会通过并发布《土地管理法》，从法律上对各级政府土地统一管理机构的设置作了明确规定，也明确了全国土地和城乡地政统一管理原则，从此开始了土地管理体制的改革，从国务院到地方各级人民政府设置土地管理部门，实行全国城乡土地统一管理制度。3．1987一1990年，重要法规《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》机构设置和职能：1988年3月全国人大修改《宪法》和修改《土地管理法》后，根据《土地管理法》的规定，直属国务院的国家土地管理局正式成立，接着地方各级政府的土地管理部门也相继成立。主要法规建设：为了适应改革开放的需要，1988年3月全国人大修改《宪法》，同年4月，修改《土地管理法》，确定了土地所有权与土地使用权相分离原则；土地使用权可以依法转让的原则；实行国有土地有偿使用制度。同时，还确定了土地所有权与土地使用权相分离的原则；土地使用权可依法转让的原则；实行国有土地有偿使用制度。这次土地管理法的修改，标志着我国土地管理制度向建立与社会主义市场经济相适应的土地管理制度前进了一步。在工作内容上，各地全面开展了土地管理的基本业务工作，完成了全国土地详查工作，基本查清了全国土地资源的类型、面积、分布、利用和权属状况；开始了城镇地籍调查，土地登记发证，土地统计等多项工作，提出了土地所有权和使用权分离的改革思路，建立了土地有偿使用制度，培育了有中国特色的土地市场；加强了土地立法和执法监察制度建设。1990年，国务院颁布了《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，该《条例》是在坚持城镇土地国家所有制前提下，对全国长期存在的无偿使用城镇土地使用制的根本改革。该条例对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定，城镇土地有偿使用走上法制化的轨道。该《条例》规定，凡是使用城市土地除了按规定申请审批手续外，都要通过货币交换形式，付出一定的土地使用权出让金，才能使用城镇的土地。4．1990年以后机构设置和职能：1998年国务院进行机构改革，组建了国土资源部。国土资源部是主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门。至此，我国从陆地到海洋，从土地到矿产，实行了集中统一的管理，建立起现行的土地管理体制。到1998年，全国已形成了中央、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)、乡(镇)五级土地管理体系。2004年，中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度。主要法规建设：1990年以来，我国土地管理工作取得了巨大成就。以市场配置土地资源为主的土地有偿使用制度改革进一步推进，土地市场秩序逐步规范，土地法律法规体系更加健全，耕地保护制度逐步完善，农用地转用和土地征用进一步规范，土地利用规划和用途管制得到落实。1992年，基本农田保护区划定工作在全国铺开，1994年8月18日，国务院总理签发了《基本农田保护条例》。1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。土地使用权可以出让、转让、出租、抵押。从1997年起，党中央国务院决心用世界上最严格的措施来管理土地、保护耕地。1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权有偿使用包括出让、租赁、作价出资（入股）等方式。应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在我国的确立奠定了坚实基础。总的来看，这一时期土地使用制度变革的主要内容是变无偿、无限期、无流转的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流转的出让供地。但基于我国的现实，大量的建设用地仍然实行划拨供地。因此，这一阶段的国有土地使用制度的突出特点在于，制度格局上的划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度作用的覆盖面大于有偿制度。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订通过了《土地管理法》，首次将“促进社会经济的可持续发展”、“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”、“国家实行土地用途管理制度”等内容以法律的形式确定下来。近年来，中央把国土资源部门作为参与宏观调控的重要部门，参与对国民经济的宏观调控。2004年，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，从严格执行土地管理法律法规，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度等五个方面提出了土地管理思路，为下阶段中国土地管理明确了方向。2006年8月31日，为进一步贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展，必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）规定：（1）进一步明确土地管理和耕地保护的责任，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。（2）被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。（3）建设用地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。（4）调整建设用地有关税费政策。提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。（5）建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。（6）禁止擅自将农用地转为建设用地。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。2006年国务院出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）。2007年3月16日，十届全国人大五次会议通过了《物权法》，并于2007年10月1日起实施。这部法律被认为对于推进中国经济体制改革和建设法治国家都具有重大意义。《物权法》通过完善建设用地使用权的空间范围，确定了建设用地使用权的“纵向”发展趋势，为地下空间的开发、利用和权利保护提供了法律依据，是立法领域的重大突破。《物权法》进一步将公开竞价出让建设用地的范围从“豪华住宅”扩大到“商品住宅”，并将“工业用地”纳入公开竞价的范围。同时还明确，对于同一地块有两个以上的意向用地者的情况，一律采取公开竞价的方式，大大缩小了协议出让土地