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“仇和式治理”行政伦理正当性初探中科大MPA作业一、仇和施政经历被称为“缺点明显的英雄”、“令评论者左右为难”的仇和，是新闻界和学术界关注中国转型时期改革方向的一个符号和象征。目前已官至云南省委副书记的仇和，其标签式的治理模式应当说是其在宿迁任职时形成的。2007年12月19日，江苏省宿迁市时任市委书记张新实率队专程赶来南京欢送仇和时说道：“仇和在宿迁发展史上留下了深深的痕迹和永久的烙印”。在江苏省沭阳县许多人眼里，“仇书记”这3个字则带有一点神话的色彩，很多沭阳的百姓在其它地区看到一些不好的现象时总是说：“要是换了我们仇书记，早治理好了。”1997年以前，沭阳县经济排江苏省倒数第一，工商业普遍停产和半停产、基础设施薄弱、城市化水平极低，违章建筑多、大垃圾堆多，5条淤积多年的臭水河……1996年12月，从美国学习归来的仇和赴任宿迁市委常委、副市长，并兼任沭阳县委书记，他表示：“天下最真实的官只有两个，一是宰相，一是县官，越是落后的地方越是有改革的空间和余地。”仇和到沭阳任职后，主要在以下几个方面进行了大刀阔斧的改革：1、在整治环境和交通方面，仇和让全县5000多名干部都当一周清洁工，对全县范围内的各种公路进行了改造；2、在社会治安的治理方面，仇和在全县一次政法系统大会上公开表明自己的态度：“治安问题的根本就是警匪一家。”随后免去公安局长姜正成的职务，又突然宣布38个派出所所长大调防，大大提高了社会的安全和文明程度；3、在反腐工作方面，1997年一年沭阳就逮捕、查处党员干部243人，其中还包括2名副书记、3名副县长和1名政协主席；4、在经济改革方面，全面推行国有、集体企业产权制度改革，转换企业经营机制，并规定县、乡两级不许再办纯国有、纯集体项目。从1997年初开始，仇和将所有县委、县政府领导和各地方行政机关领导干部的职务分工及手机号码向社会公布，并承诺24小时开机，还在县政府门前设立“县委书记和县长信箱”，敞开接受群众来信来访，直接听取群众意见，进而通过交办、催办、督办来解决各种矛盾。诚然，仇和推动沭阳县改革初期，当地老百姓吃苦不少：定期完成拆迁规划改造旧城建筑，一些老百姓甚至被迫暂住到猪圈里。利益再调整、权力再分配，一些官员也是痛苦的；所有财政供养人员包括离退休人员扣除工资总额的10~20%；每个农民出8个义务工，发动全民搞交通建设；从县里所有职别的公务人员1/3轮岗去经商，到凡是在规定时间完不成交办任务的大小官员一律离岗的如山铁令……此外，仇和的一些较为“极端”行动引发了社会舆论的种种质疑，其中主要来自于法学界和经济学界，同时社会上对仇和的舆论压力频频。一是沭阳开设电视栏目《沉重的忏悔》，专门让犯过错误的人在电视上现身说法，警示社会；二是沭阳大力进行交通建设，从所有财政供养人员的工资中扣除一部分钱修路；三是宿迁对国营幼儿园进行制度改造，一些老师不得不下海经商。1997年、1998年和2003年，中央电视台《焦点访谈》曾针对仇和在宿迁的做法进行了3次“曝光”。但无论如何，仇和的成功是毋庸置疑的，其特立独行的做法也得到了中央的默许和肯定。有人认为仇和成功的很大一部分原因在于他对社会形势的理性把握，“只重结果，不看过程”是他的办事风格。1999年元月，中共宿迁市委发出了“全市学沭阳”的号召；2000年4月，江苏省、宿迁市研究室联合对沭阳1997年以来的发展情况进行了调研，认为“沭阳3年前似乎没有指望，3年中谱写了五大篇章，3年后发展大有希望”。2001年8月，仇和升任宿迁市委书记。2004年5月2日，中共中央总书记胡锦涛视察宿迁。随后，大批来自省内外的考察者蜂拥而至。2006年1月，非议中的仇和以541票对192票当选江苏省副省长；2007年12月，仇和调任云南省委常委、昆明市委副书记，在云南掀起了新一轮的“仇和风暴”。二、行政伦理相关理论概述1、“仇和式治理”行政伦理理论溯源我个人认为，“仇和式治理”是中国30多年改革开放发展模式的一个较为成功的缩影，也是在中国目前而言，充分动用体制力量发展经济的一个较为理想的诠释和高级阶段水平的代表。“仇和式治理”从行政伦理理论的角度上看，属于较为典型的功利主义和共同体良善的结合。2、功利主义在市场经济环境下的合理性“功利主义”一词是英文单词utilitarianism的中文翻译。作为目的论之一，功利主义是一种单单关注行为的目的和结果，并且以结果中的最大福利为行为之道德与否的终极根据的伦理学说。其根本点有二，一是它高度关注后果和效益，即可见的和可预见的行为结果，而不是任何虚浮的理想或动机；二是它关注行为所产生的结果中福利超过损失的净总量。功利主义是一种较为有力的且易于被接受的道德理论，因为它提供了直接、客观、简明而始终一贯的价值判断标准和道德思考模式。功利主义思想虽然在希腊哲学中就有萌芽，但只是在资本主义产生发展的过程中才成为一种“主义”并广为流传。因此，功利主义是资本主义市场经济发展模式的重要指导思想之一。自18世纪末19世纪初在英国产生以来，功利主义便伴随着资本主义的发展，一直作为一种独立的、系统的、带有严格论证的伦理理论渗透到现代社会的方方面面，成为社会的整体价值取向。从某种意义上说，功利主义甚至从一个角度帮助塑造着现代西方世界的普遍道德文化，正如当代美国科学作家罗伯特·赖特(RobertWright)所说：“相信幸福之善和痛苦之恶不只是我们共同分有的道德话语的一个基本部分。它似乎越来越成为我们的共同话语的唯一基本部分。”功利主义在现代社会影响如此之大的根本原因在于，在市场经济条件下，个人的市场行为也必然涉及其他许多同样的个人行为，因此市场经济有必要在一系列规则的调控下把单个人的逐利行为整合到社会的总体利益上来，以便使个人利益真正得以实现（公益论特征也是大工业时代对公共利益和人际合作提出的要求）。功利主义十分契合市场经济时代的需要，它不固守僵化的原则，而是与时俱进地关注人的最为切近的追求。3、共同体良善思想对功利主义的改进人们对功利主义褒贬不一。功利主义直截了当的特性及其运用所带来的便利，以及与之伴随的问题一直互相纠缠，这种状况既说明了功利主义作为一种伦理理论的吸引力，同时也暴露出其内在问题。共同体理论是基于功利主义和自由主义之上的现代行政伦理学重要理论思想。哈佛大学政府系教授迈克尔·桑德尔是共同体理论的重要代表人物之一，曾撰写《自由主义与正义的局限》一书，出发点在于对以约翰·罗尔斯（JohnRawls）为代表的政治自由主义的批判。共同体主义认为，“自我”不能脱离于或逻辑在先于其所赖以生存的共同体，“自我”总是某个共同体中的自我，总是要受到共同体纽带的型塑与影响。共同体是身份与道德义务的源泉，“自我”并非像罗尔斯式的自由主义所认为的那样“优先于目的”，自我的选择必然要受到共同体的制约；同样个体的权利也不能脱离于共同体的目的及善观念而获得正当性证明。换言之，共同体良善的观念逻辑优先于共同体成员的个体权利。这里所说的“良善”，是一个专有哲学名词，意思是指具有典范意义，无论是对于个体的生活，还是对于政治共同体的生活，都值得效仿。因此，共同体良善本质上代表的是一种在共同体社会中对大多数人而言具有规范意义的框架，指引人们“应该”去做什么，建立一种共同体社会中大多数人能够认可其正当性的价值观。共同体主义是对功利主义有力的改进，由于共同体良善定义了一种共同体社会中所有人均应效仿和接受的价值模式，同时限制了共同体中个人的自由选择，因此从理论上有效解决了功利主义中牺牲少数人利益的伦理悖论。二、论“仇和式治理”行政伦理正当性在公共行政中，存在着两类基本的价值观，一类是与机关(官僚)组织信念有关的，另一类是与民主信念联系在一起的。其中，前者的价值有：效率、能力、专业技能、忠诚等；后者有公众利益、社会公道、制度或宪法的价值及公民参与的观念等。在这两类价值的张力之中，公共利益是不能不经常被提及的、具有代表性的概念。从某种意义上说，公共行政范式从传统的公共行政向新公共行政乃至新公共管理的发展实质上表明，是否真正聚焦公共利益并且对公共利益有最适当的理解，成为检验公共行政之合法性、合理性的标志。因此，虽然“公共利益”是一个有争议的概念，但以公共利益为公共行政的基本价值目标这一点却应该是毋庸置疑的。诚如萧武桐指出的那样，“公共利益之于行政机关(科层体制)的地位，犹如正当程序之于司法(法律学)一般，实为最重要的核心概念。公共利益的本质虽是动态和难以捉摸，然有无限潜力，在应用过程中影响深远”。而这种公共利益的价值取向，在行政伦理理论中，属于共同体良善的理论范畴。正如上文所说，就行政伦理的理论框架来看，“仇和式治理”是较为典型的功利主义与共同体良善的结合。其中，功利主义是其方法论，而共同体良善是其价值取向。仇和式治理的功利主义特征是不言而喻的。从一心发展经济、全民招商、教育和医疗私有化、通过义务征用劳动力和扣工资修路等诸多举措上，我们都可以看到；而从严治吏、创新用人制度、不断压榨政府工作效率、带头到第一线义务劳动、公开所有官员联系方式等改革举措又体现了典型的共同体良善的特质。仇和本人也说过：“为公才改革，为私谁改革？”体现了他本人对于共同体良善价值的清醒认知：其全力以赴、不择手段推动发展并非为了个人政绩，而是从党的事业大局出发，为了人民、为了全社会。个人认为，仇和式执政方式最受争议的是以人治替代法治、独断专行、在重大问题上不惜通过侵犯人权达到目的。客观来说，这些做法的确与法治、民主的历史潮流相违背。然而我个人认为，凡事不可一概而论，要根据具体情况、具体环境进行分析。此外，仇和在工作中敢想敢干，不怕得罪人，作风严厉，大刀阔斧。这样的施政风格在带来地方气象快速变化的同时，对内触动了不少安于现状、讲究惯常工作作风的同事和下级；对外有时也给当地的普通民众带来不适，出现利益上的民意诉求。这些负面效应，本来就是改革和快速发展所带来正常的社会反应。在中国现行的体制下，本身法制就不完善，而政治民主之路依然漫长。在这种情况下，仇和与其他主政一方的官员主要区别并不是人治与法治或专制与民主的区别，而仅仅是推动发展、推动改革的决心和手段程度的差异。换言之，体制的进步而不是个人的施政方式决定法治和民主的程度，碌碌无为并不是法治和民主的同义词。仇和说过：“不用强制力量怎么行？中国要用50年的时间走完西方国家300年的路，那得怎么走？只能是压缩饼干式的发展。”首先应当说，仇和敢于通过充分动用和压榨体制的力量来实现他的共同体良善的目标并且获得了极为理想的结果，这即使不是目前中国环境下的最优选择，也是次优选择。而其他较为庸碌的官员要么没有这样的胆量，要么根本就没有符合共同体良善价值的目标。其次，仇和更多依赖直接行政力量干预而非体制传统运行是因为行政力量最有效率，而对于仇和模式来说，效率是核心目标之一；最后，仇和尽管独断，但并非权利不受节制，这种节制也许并不来自法律，而主要来自于体制上层和社会舆论，但由于仇和声名在外，很显然这种节制的力量也是十分强大的。仇和在离任昆明市委书记的告别讲话中，就过去工作中“留给昆明的遗憾”，向干部和市民“致歉”。仇和能够自觉自省，在看到成绩的同时果敢地检讨过往的不足、缺憾并公开道歉，这本身已经体现了他勇于承担失误的行政伦理价值观和政治品德。在这样的高度上，我们有理由对仇和表示尊重和敬意。综上我认为，仇和式治理因时因地来看，其伦理正当性应当是值得肯定的。