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突发公共事件与政府危机管理对危机的接受•从对危机的容忍到对危机的接受•1、危机是必然的：•危机=税收危机=死亡(迟早)•接受危机：•进入危机的情境、启动危机程序、解决危机•2、危机是机会挑战—机遇•担当危机的勇气、解决危机的能力、现代政府的科学管理体制•危机管理入门准则及最高准则•三大入门准则：•黄金时间准则；•保护弱者准则；•说比做还要重要的准则。•最高准则：•争取社会资源的帮助。危机情境的三个判断•一、这是危机吗？•二、这是谁的危机？•三、谁是这次危机中最弱势的？危机是什么？•《韦伯词典》：危机是有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。•系统论认为：危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象，可以视为系统的失衡状态。•“危机是一种决策情景，在此情景中作为决策者的组织（政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定情景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。”•公共危机是什么？•突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。公共危机的特征•突发性和紧急性•危害性和破坏性•不确定性和易变性•社会性和扩散性公共危机的划分•形成原因：灾难性的突发事件•社会危机事件•性质：针对社会制度基本结构的危机针对具体行为规范或价值观的危机管理的角度：政治性危机事件宏观经济性危机事件生产性危机事件自然性危机事件国际性的危机政府公共危机的具体类型•自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等•交通事故：飞机失事、火车脱轨相撞、轮船沉没等•环境污染：废气、废水、废渣的排放、核电站泄漏等•生产失误：重大工伤事故、质量事故、房屋倒塌等•商业危机：竞争对手冲击市场、股票交易危机、产品信誉危机等•人为灾害：重大盗窃案、凶杀事故、自然事件、他人的陷害、误解等•劳资纠纷•其他的突发事件公共事件的四大类划分•突发公共事件主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。•自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。•按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是Ⅰ级(红色)，重大的是Ⅱ级(橙色)，较大的是Ⅲ级((黄色)，一般的是Ⅳ级(蓝色)。公共危机产生的原因•现实社会因素：•人口、交通、城市化、国际化、全球气候、科技发展、社会压力、贫穷、不公平、恐怖主义•中国公共危机频发的原因：•政治经济体制改革使中国社会结构全面分化、转型期的制度漏洞和真空、全球化的影响、国际政治经济格局的最新变化公共危机的周期•危机潜伏期•危机突发期•危机持续期•危机解决阶段公共危机管理•公共危机管理=政府危机管理•公共危机管理：•政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，保护社会稳定，促进社会和谐健康地发展。公共危机管理的内容•危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期•在危机的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消除性措施•危机管理不仅有事先的预定方案，且有应急的反应机制•危机管理是政府管理的重要组成部分•政府危机管理是组织相关力量共同对付危机事件的过程公共危机管理的特点•管理目标：提供社会公共产品•管理基础：以强制力作为管理的基础•管理决策：风险较大（非线性、轨迹不定）•管理过程：难度较大（非常规）•管理公开：受到公众的监督和约束•管理人员：素质要求特别高公共危机管理的基本原则•居安思危•公众利益至上•快速反应•效率性•协同性•安全性•合法性•科学性•程序性•适度性•透明原则•真诚坦率原则公共危机管理机构•最高决策机构•综合协调机构•职能组织机构•辅助组织机构•决策咨询机构发达国家中央应急管理模式的特征•行政首长担任最高领导•应急管理委员会或联席会议辅助决策•常设的应急管理机构处理日常事务•地方政府为操作主体,强调多方协作•强调全过程的应急管理,突出预防的重要性•建立健全应急管理的法律和制度我国中央政府应急管理现状分析•国务院统一领导•部门分工负责•分级管理、条块结合•部门应急体系初具规模•国家应急法律体系趋于完备•国务院应急预案框架体系初步形成我国中央政府应急管理现状分析•存在的问题•部门分割、协调不足•条块职责划分有待于理顺•综合性风险评估薄弱•信息沟通共享不足•社会参与程度不高纽约城市危机管理机构1996年组建,专司各类突发事件应急处理的职能部门。办公室设主任一名，直接对市长负责，其它人员来自警察局、消防局、急救服务办公室、环保局、公园管理局、残疾人办公室和美国红十字会。常设四个部门：行政部门包括与媒体接触的信息及公共事物部、紧急事故应对、规划和培训部门、灾难救援部门、计划与技术支持部门。案例:“9.11”恐怖事件日本东京都危机管理机构•东京都设危机管理机构，总务局、消防厅、警视厅、防卫厅、健康局都设有相应的防灾处室。•1991年设立了世界一流的应急指挥中心，即东京都防灾中心。由五大机构组成：灾害对策本部、防灾中心联络室、通信室、指挥情报室、夜间防灾联络室。•常规状态下，中心的主要任务是进行防灾演练，加强工作人员的培训。公共危机管理的基本阶段•第一阶段：危机的避免（最高境界）•第二阶段：危机管理的准备（有备无患）•第三阶段：危机的确认（危机的真实性）•第四阶段：危机的控制（防止事态的扩大）•第五阶段：危机的解决（综合处理）•第六阶段：从危机中获利（学会利用危机）政府公共危机管理体系•全面整合的政府危机管理体系•政治承诺、政治领导与政治支持•全危机的管理•发展途径的危机管理•全过程的危机管理•全面风险的危机管理•整合的危机管理•充分资源支持基础上的危机管理•以绩效为基础的危机管理•案例：天津“艾滋病扎针事件”公共危机管理的十大机制•预警机制•决策和执行机制•监督和责任机制•财政应急机制•物资保障机制•社会参与机制•信息管理机制•心理干预机制•依法执行机制•危机传播机制公共危机预警机制•建立预警监测网络•制定预测信息管理制度，开展预警预报工作•设置公共危机的警戒线•制定应急预案危机管理计划的内容•对危机管理理念和计划重要性的描述•对什么是危机以及什么事件或问题可以启动危机计划的定义•列出潜在的危机并加以分类•组织的整体目标和危机管理目标•危机报告和协调的汇报机制以及危机管理团队成员的名单（附联系方式）•紧张情况下的工作程序•紧急情况下需要接触的新闻媒体•在危机中需要立即采取的步骤，如什么人及在什么地方•危机期间需要的有关组织和其他方面的信息事实、背景材料（最新的员工名单、主要的顾客、股票交易所、政府官员、舆论领袖及他们的单位和电话号码、相关的社区和行业组织的名单、主要的市场分析家和行业分析家的名单）公共危机管理决策指挥和执行机制•公共危机决策指挥机制•建立公共危机应急指挥中心•启动并修订应急预案•公共危机管理的执行机制•决策执行计划•决策执行指挥•决策执行的协调公共危机管理责任制和检查监督机制•公共危机防范和应急处理责任制•建立责任政府•政府权力有限•政府的责任无限•公共危机管理的检查监督机制•危机决策领导的检查监督•专门从事检查监督的督查部门的检查监督公共危机管理中的政府责任•把应对非传统安全纳入政府的重要责任•及时准确地发布与传递信息•维护公共利益，保证危机中的正常秩序•群体决策中的责任论证公共财政应急反应机制•公共财政应急反应机制的内容•公共财政应急目标系统•公共财政应急决策系统•公共财政应急动员系统•公共财政应急反馈系统公共财政应急反应管理的措施•增强预备费的稳定功能•建立应急预算•实施程序化管理•预备阶段•启动阶段•结束阶段建立公共危机管理的物资保障机制•建立物资调配网络•建立应急物资保障制度•建立应急物资管理使用监督制度公共危机管理的社会动员和参与机制•公共危机中的民众责任•给政府以更多的信任与支持•凝聚起众志成城的民族精神•社会动员与参与机制•如公益捐赠（1）政府管理成本意识增强（2）主体观念的转变（大政府-小政府）争取社会资源（重在平时）•制定相对完美的制度与规则（程序高于结果）；•适当地停顿，即“不解决”的思路；•做人比做事情还要重要。公共危机信息管理机制•全流程的公共危机信息管理•全方位的公共危机信息通讯•全面整合的公共危机信息管理系统•公共危机信息报告和披露机制•案例:1962年古巴导弹危机与”热线”•2004年印度洋海啸的信息障碍危机状态下的社会心理疏导与控制•危机状态下的社会心理疏导•焦虑、恐慌、恐惧、轻信、传播流言、非理性行为、暴乱、骚扰等反政府、反社会行为•社会心理疏导与控制的措施•及时发布信息、领导沉着冷静、主流媒体的客观及时报道、专家学者释疑解惑、非政府组织的积极参与、良好的沟通对话机制公共危机管理与依法行政•国外公共危机管理应急法制建设•应急法律规范的专门化、体系化•机构人员的专门化、专业化•危机管理体系多元化、立体化、网络化•政府应急管理行为的规范化、制度化、法定化•危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解决机制逐步完善•民间力量的参与是提高公共危机管理效率的重要因素•危机防范机制走向经常化、制度化、法定化•案例：南丹矿难为何会被隐瞒下来•海城“学生豆奶中毒”事件我国应急法制的基本构成•战争状态法律规范•一般的紧急情况法律规范•恐怖性突发事件法律规范•骚乱性突发事件（群体性突发事件）法律规范•灾害性突发事件法律规范•事故性突发事件法律规范•公民权利救济法律规范我国应急法制的分析•缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”•一般领域的应急法律规范不健全•许多突发的应急处理立法的可操作性不强•需要清理现有的应急法律规范•已有的应急法律规范执行不到位•公共应急法制的实施环境有待改善三大法律解读•《中华人民共和国突发事件应对法》(主席令六十九号)，2007年11月1日实施•国务院《国家突发公共事件总体应急预案》，2006年1月8日颁发•《中华人民共和国政府信息公开条例》2008年5月1日实施中华人民共和国政府信息公开条例•2008年5月1日正式实施•必须公开的政府信息:•1、行政法规、规章和规范性文件•2、国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划和相关政策•3、国民经济和社会发展统计信息•4、财政预算、决算报告•5、行政事业性收费的项目、依据、标准•6、政府集中采购项目的目录、标准及实施情况•7、行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况•8、重大建设项目的批准和实施情况•9、扶贫、教育、医疗和社会保障促进就业等方面的政策、措施及实施情况•10、突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况•11、环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况政府依法应对公共危机•行政应急性原则•应急处理遵循行政法基本原则•用以解决突发公共事件的应急处置•应急处置措施的适当性公共危机管理中的政府形象建设形象管理的内容：关系及舆论•政府形象的基本要求：诚信、责任、服务•政府形象在公共危机管理中的特殊地位•政府的信誉、威信、政府的影响力和号召力政府协调关系的准则•内部关系•政府官员、行政管理人员、行政管理人员的家属等•外部关系•企业关系、媒介关系、民众关系、社区关系、名流关系、国际关系等•媒介关系的三个法则：不争不吵、永远感谢、区别运用•关系管理的准则•服务：三个层次上的服务：•互惠：“分苹果”与“分大饼”的法则•协调：四种答案的分析•长远：认知形成的渗透性•信用：言必行、行必果•危机状态的公众舆论引导•不争不吵、永远感谢、区别运用•舆论要说法、同情