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公共危机管理第九讲第四章公共危机管理的预警与预防学习目标：1、了解危机预警、预防的意义及分析框架2、掌握危机预警的基本原则与实际技巧3、掌握危机预测的程序和方法4、掌握危机的风险管理方法，。2002年8月1日，京郊密云和怀柔交界的9个山村遭遇到50年一遇的暴雨和泥石流，降水量达280.2毫米。就在“死亡暴雨”来临前的一个小时，2000余名村民接到逃生警报及时撤离。雨后，部分家园被毁，却无一人伤亡。2002年1969年8月，曾发生暴雨，造成59人死亡,22人受伤。1991年1969年1991年6月10日，发生山洪泥石流造成22人死亡，8人受伤。京郊暴雨和泥石流灾难案例启示•“预防是解决危机最好的方法。”——英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特•“大风起于青萍之末”•“愚者谙于成事，智者见于未萌”第一节公共危机的预警机制一、危机预警机制的内涵、功能和作用二、危机预警系统的建立三、危机预警系统的构成四、公共危机的预警分析五、公共危机预警存在的问题及注意事项一、公共危机预警机制内涵、功能和作用（一）公共危机预警的内涵1、含义根据危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计和判断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解危机发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。一、公共危机预警机制内涵、功能和作用2、类别从手段上划分电子预警系统指标性预警系统从时间上划分长期预警系统短期预警系统一、公共危机预警机制内涵、功能和作用（二）公共危机预警机制的功能1、预见功能：通过对政治社会生活领域中特定指标要项的研究，找出某些敏感性指标的异常变化并预先指出其发展征兆。2、警示功能：通过对政治社会生活领域中的特定指标要项的监测，政府可以就有关信息和结果向相关部门或社会公众发出警示，发挥导向功能3、减缓、延缓功能：尽可能地利用已存在和潜在的条件来尽力减缓、延缓其发展的速度，减少其所带来的损失，避免危机的扩大和升级。4、阻止、化解功能：对于许多现实问题，政府可以通过一定得措施给予相应的组织和化解，实际上也在某种程度上防范了未来危机事件的发生。一、公共危机预警机制内涵、功能和作用（三）建立公共危机预警机制的作用1、帮助组织作出快速的反应2、减少危机监测成本，提高危机监测效果“预警所以能够对人们认识事物、社会起到警示作用，是由事物和社会发展的内在规律决定的。人们能够通过对事物内在矛盾的认识和量变质变关系的把握，以及对事物表象和事物之间联系的分析，了解事物各发展阶段量的状态和表象特质，从而确立事物危难状态的指标，并真切地感受事物发展的警示信息。”二、公共危机预警机制的建立（一）建立的目标和原则1、目标采集所需信息；准确预测风险；及时发布信号；预警信号明确；避免信号相互干扰；经济合理。2、原则以人为本原则常抓不懈原则分级预警原则注重实效原则全员参与原则（二）建立的主要过程1、确定危机类型2、评估危机风险源、危机征兆3、确定危机监测的内容和指标4、配备相关的资源5、评估预警系统的性能6、配备相当的人力资源7、向公众说明危机预警系统原理和使用方法二、公共危机预警机制的建立三、公共危机预警系统的构成信息收集子系统：收集各类危机信号信息加工子系统：对危机信息进行整理决策子系统：做出危机识别和风险评估警报子系统：让公众识别预警的内容咨询子系统：帮助危机决策三、公共危机预警系统的构成信息输入：收集与危机相关的监测信息与历史资料信息加工：运用各种预测方法及预测技术分析信息危机决策：通过对各种信息的加工整理决定是否发出警报警报输出：危机预测结果的公布信息反馈四、公共危机预警存在的问题（一）公共危机预警失灵的原因分析1、危机预警系统设计上的缺陷危机信号缺乏代表性系统本身的运行问题系统发生故障而瘫痪2、危机预警的激励不足相关人员消极怠工，缺少收集信息的积极性3、信息传递过程中出现障碍4、危机评估准确性不高5、危机预报不及时6、危机信息不受重视，对危机预报反应迟钝四、公共危机预警存在的问题（二）避免预警系统失灵的行为选择1、经常对危机预警系统的进行评估2、避免发出错误的警报3、预警信号必须简单明确4、提高个人的预警信号的接受能力案例：新加坡公共卫生危机的预警机制五、中国公共危机预警存在的问题第一，没有建立起高效的危机预警监测系统；第二，没有建立起开放、灵敏、准确的信息收集和信息传递系统和信息确认系统；第三，危机预警意识、居安思危意识淡薄；第四，危机法规体系不健全，导致责任不明，行为缺乏预期；第五，实质的预案缺乏，遇事往往手足无措；第六，相关预警机构不健全或形同虚设；第七，缺乏一个有效的危机解压机制，致使矛盾积累到一定程度而爆发。六、西方国家公共危机预警的特征与借鉴（一）西方各国的预警一般比较重视利用现代科学技术手段对社会现行运行状态及未来发展进行各种监测和社会调查，特别是运用统计资料、数学模型和计算机模拟等诸多社会变量对社会问题分析预测，为政府适时调整社会政策，实施有针对性的社会控制手段，起到了非常重要的依据作用。（二）西方各国的预警一般都比较重视国家应急组织系统的作用。比如美国就比较注意发挥联邦紧急事务管理局（FEMA）的重要协调作用。FEMA是美国联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，直接对总统负责，实行24小时不间断运作，总部设在华盛顿，在全国各地设有区域运作中心。在危机发生之前，FEMA可以在没有总统授权的情况下动用初始应急资源和应急小组，发布重要命令、实施控制，根据事态发展，FEMA可以向国防部要求调用其资源，总统宣布紧急状态后，危机应对处理的各项职责由FEMA署长、副署长、区域首长、联邦协调官协同地方官员共同实施。“9·11”事件发生后，美国又很快成立了国土安全部，以预防和应对突发恐怖事件。六、西方国家公共危机预警的特征与借鉴（三）西方各国的预警一般比较重视信息的传播，尊重民众的知情权。（四）西方国家公共危机预警一般都强调对危机进行分级预警管理，对程度不同的危机实行不同级别的认定和相应对策。颜色危险程度采取的行动红严重动员紧急救护队，并布置工作人员评估紧急需要橙很高地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作黄较高加强对重要地方的监视活动和对威胁的评估工作蓝警戒检查紧急状态程序，通知公众所要采取的必要措施绿低保持安全培训和准备状态第二节公共危机管理的预防机制一、公共危机管理的预防类型1、公共危机的预先预防监测过去同类危机发生的相关前提条件，一旦征兆出现，就积极采取措施来消除这些前提条件的存在和发展预先预防是通过判断发生的概率大小来进行的2、公共危机的预见预防预见预防是最终要的也是最难的3、公共危机的再发预防以前危机发生之后，针对其发生的原因采取相应的预防措施，来防范同样危机的再度发生是一种“亡羊补牢”美国“持久的宪法政府”计划如果受到大规模的核打击，美国总统及其继任者如何生存？如何确保最高指挥不致瘫痪？这是被列为美国头号国家机密的“保护总统计划”（80年代末，布什总统把“保护总统计划”的正式名称改为“持久的宪法政府”）所要解决的问题。“持久的宪法政府”计划包括一套“中央定位系统”，它一天24小时对总统继任候选人进行行迹跟踪，并确保总统和这些继任者不会在同一时间出现在同一地点。比如，美国总统每年都要到国会发表全球瞩目的“国情咨文”，阐述美国政府的内外政策。细心的观众会发现，每一次国情咨文大会，都没有出现内阁成员全体出席的情况。其实这正是根据“保护总统计划”而做出的特别安排。总统讲话时，至少有一名内阁成员不在现场，他隐藏到了一个秘密地点，这样做就是防止国会突然发生灾难事件，内阁成员全体丧生，导致美国政权陷入瘫痪。众所周知，“9·11”事件发生后，为防不测，美国副总统切尼从公众面前消失。该计划对战争爆发后最高权力的继承有明确的规定，正常的次序如下：如果总统遇难，最高权力立刻由副总统接管，接下来是国会参众两院议长。如果上述政府官员同时遇难，那么权力立刻移交到某个内阁成员手上。这些内阁成员也按照重要程度进行排序，依次是国务卿、国防部长、司法部长等。扬州2009-06-26开展公交车爆燃突发事件处置演习逃生扬州2009-06-26开展公交车爆燃突发事件处置演习逃生第二节公共危机管理的预防机制二、公共危机管理的预防过程1、公共危机的监测监测是危机管理的前提，发现危机的存在，为防范危机提供依据。2、公共危机的预警预警是减少危机发生的突然性和意外性，减轻危机管理者应对危机的被动性，建立在长期监测的基础之上。3、公共危机的预控根据监测和预警的情况，对可能发生的危机进行预先的控制和防范。第二节公共危机管理的预防机制三、危机的预防（一）增强危机意识，直面危机挑战（二）建立防范预案，做到有备无患（三）加强日常防范，做到防微杜渐（四）加强内部管理，提高日常服务水平第三节公共危机管理的预案制定1、掌握危机应急预案的原则和一般结构2、掌握应急预案各部分的编制要求和应用技巧3、掌握危机反应的一般组织体系和各部分的基本职能4、掌握危机演练与动员的基本要求与技巧第三节公共危机管理的预案制定一、应急预案的内涵（一）定义指预先制定的行动方案，应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。预案规定了危机中事前、事发、事中、事后的各个管理过程，谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度，以及用什么资源做。（二）原则1、完整性2、预见性：3、主动性4、可操作性5、时间性第三节公共危机管理的预案制定（三）内容1、确定危机的等级2、确定目标与任务3、明确方案执行规划4、确定预算范围（四）作用1、增强危机决策的科学性2、增强应对危机的时效性3、增强危机指挥的规范性和权威性第三节公共危机管理的预案制定二、应急预案的完整框架1、目的、工作原则、法律法规依据、适用范围；2、突发公共事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限。包括各类应急组织机构与职责、组织体系的框架等,即组织落实要放在第一位；3、突发公共事件监测与预警,包括预测与预警系统、预警级别、预警行动、预警支持系统等；4、突发公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、报告、通报和新闻发布的制度；5、突发公共事件的应急响应,包括事件的分级、分级负责、指挥协调、先期处置、抢险救援、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制等；6、突发公共事件应急保障，包括人力资源、财力、基本生活、医疗卫生、交通运输、通讯信息、社会治安、应急技术、应急设施设备的保障；7、突发事件后的恢复与重建，包括由非常态转为常态，对突发公共事件进行科学评估、恢复重建基础设施和民房等；8、应急预案的管理，包括预案演练、培训教育、责任与奖励、预案更新等。附录：典型应急预案文案目录：1、封面（政府/组织重大危机应急预案）2、授权书（由组织领导或上级授权制作发布的证明）3、总则（适用范围、实施原则、目标和任务等）4、机构与职责（指挥及协调系统的人员组成及职责）5、突发危机事件分类及启动标准（I级、II级、III级、IV级，包括风险评价，如何描述何时及如何进行风险评估，并描述可能遇到的主要风险）6、预测预警（风险评估、监测预警、信息报告、预防预控）7、紧急响应（按不同反应级别实施，可分为基本应急反应和扩大应急反应）8、后期处置（指挥和协调、沟通管理、媒体管理、形象管理、恢复与重建等）9、保障措施（资源管理规划、财力、人员、科技、法律等统筹管理及调配）10、宣传培训和演习演练11、预案管理政策（预案和信息保密政策，权责划分，预案应用条件，维护更新，审计修改程序等）12、各项表单及附件（成员通讯录、资源位置图、人员疏散