搜索
案情被审计单位基本情况粤海铁路有限责任公司由铁道部、海南省、广东省共同组建，属国有合资企业，1995年筹建，1997年成立；三家产权代表分别为广州铁路（集团）公司、海南省国际信托投资公司、广东省铁路集团有限公司。粤海铁路有限责任公司担负着粤海铁路通道的筹资、建设、经营和还贷任务。粤海铁路有限责任公司作为独立法人，实行业主负责制，负责筹措资金、组织建设、运营管理及偿还贷款。运输调度指挥由铁道部统一管理。粤海铁路通道北起粤西重镇湛江，穿越雷洲半岛，铁路轮渡自海安跨琼州海峡至海口，沿海南省西部到叉河，与既有铁路接轨，直达三亚市，是中国第一条横跨海峡的铁路。总投资45亿元，2003年1月7日正式开通。然而，就在粤海铁路开通不到一年的时间，主持筹建该条铁路的粤海铁路有限责任公司(以下简称粤海公司)原领导班子，被“一锅端”了，包括公司总经理、党委书记、总工程师在内的5名原公司领导全部锒铛入狱，罪名是私分国有资产罪和受贿罪。据检察机关指控，时任粤海铁路责任有限公司总经理唐建伟、原党委书记张培金及3名原副总经理朴英元、杜惠荣、李逊，共计私分国有资产657余万元，且唐建伟、朴英元、杜惠荣、李逊4人曾经受贿。这是一起审计引发的案件。审计署深圳特派办本着对国家负责的态度，先后对粤海铁路建设资金的预算执行情况进行了14次审计。正是在第14次审计中，审计组揭出了国有资金被套内幕。主要造假事实违规手法之一：私分国资发奖金该公司奖金名目繁多，主要有：1.海口站房设计招标奖2.钢板桩单项奖3.单项技术咨询奖4.协会委员补贴5.工效挂钩工资6.公司成立3周年奖7.50年大庆奖8.澳门回归奖9.房改人员奖励从1998年8月开始，粤海职工的工资以平均每年增长50%的速度直线上升。据审计署的统计，从1998年8月至2000年底，正式职工的人均月收入由2358.5元猛增至8210元，增幅达248%；临时职工人均月收入由345.17元增至2085元，增幅达504%；而领导班子人均月收入由6626元增至14515元，增幅达219%。据审计查明，粤海公司及其下属7个实体计提工资基金及附加为2059.75万元，成为个人奖金以及福利支出的来源，其中发放标准外收入1205.6万元。从审计组后来追回来的资金来看，高层领导每人平均要退30万元，而中层干部每人平均要退20万元。这笔巨款从哪里来？审计署深圳特派办负责人告诉记者：“经过我们3个多月的审计取证发现，这笔钱就是来自于粤海公司套取的铁路建设项目资金。”违规手法之二：关联交易套取国资来自于国债建设项目资金的粤海铁路建设资金是怎么在貌似合法的情况下被集体私分的？在股市中摸爬滚打的老股民对这种手法一定很熟悉——关联交易。2003年3月21日，审计署深圳特派办审计组8位审计人员分成财务组和工程组，同时进行审计。疑点很快就被发现了。财务组发现：粤海公司旗下有5个经济实体、2个团体，都是独立核算单位，经营业务范围均与粤海铁路建设项目有关。与此同时，工程组也发现问题，在施工合同和购料合同上，也频频出现上述实体的名字，粤海铁路建设工程项目的施工与采购，大多是与下属7个实体的关联交易。审计组立刻决定对这7个实体的财务收支和经营业务情况进行重点审计，由此打开缺口。结果令人吃惊。从1998年5月至2000年底，粤海铁路公司先后挪用262万元建设资金违规给7个实体作经费开支和启动资金。7个实体的人马均为粤海铁路公司本部干部兼职，均属于一套人马两块牌子的公司。然而，审计组查阅大量法规，并咨询国家计委后确认，粤海铁路公司董事会根本不具备投资权及公司合并、分立、变更的决策权。紧接着，审计人员又发现，这7个实体经营的业务清一色是粤海铁路建设项目，而且这些实体并不具备承揽工程建设或购买工程物资的资质和能力，仅充当“二传手”。所谓运作，不过是过一下手从中吃一道差价，套取铁路建设资金罢了。据了解，粤海铁路公司在自行组织的招标项目中，为了协助向该中心交了“咨询费”的服务对象中标，真可谓“煞费苦心”。以制梁制枕招标为例，该中心1999年9月(招标前)分别与2家单位签定咨询服务合同，各收取服务费40万元和50万元。之后，为了协助这两个单位投标中标，除招标前提供“咨询服务”外，该中心还违规把1个标段拆分为2个；在评标中，又违规操作，为未中标的株洲桥梁公司，修改原始评分表。其结果可想而知。据悉，审计查出的咨询收入共622.2万元，但其背后还隐藏着多少猫腻无法统计。另外，据审计查明，粤海公司下属7个实体总共套取资金6348.8万元(毛利)，实际流失的建设资金达3324.5万元。粤海铁路公司下属实体一览表单位成立时间粤海铁路公司投入资金（单位：元）粤海铁路职工工会2000年8月300000粤海铁路职工技术协会1999年10月100000粤海铁路职工技术报务中心1999年9月300000粤海铁路海南实业分公司1998年5月300000粤海铁路物资分公司1999年3月500000粤海铁路（海南）实业有2000年10月1000000限责任公司北京振基海南投资咨询有限公司1999年3月120000合计2620000处罚2002年3月，粤海铁路公司5位领导决定两次把手伸向建设资金，与中铁某局一项目部商定，由该局通过编制虚假的大型临时工程（后因粤海铁路公司计划部部长陆汉章涉嫌犯罪被耽搁），粤海铁路公司多拨200万元工程款给项目部。唐建伟、张培金、朴英元、杜惠荣4人从中提取现金120.23万元，按每人要退缴的违规奖金数额领取现金后，以个人名义上交粤海铁路公司财务部。2003年11月20日，广州铁路检察院以涉嫌私分国有资产和受贿罪两项罪名对5人提起公诉。据检察机关指控，时任粤海铁路责任有限公司总经理唐建伟、原党委书记张培金及3名副总经理朴英元、杜惠荣、李逊共计私分国有资产657.44万元。唐建伟、朴英元、杜惠荣、李逊4人曾经受贿。2003年12月26日，广州铁路运输中级人民法院，以私分国有资产和受贿两项罪名对5人进行一审判决，该公司原总经理唐建伟被判刑9年；副总经理杜惠荣和朴英元（兼总工程师）分别被判6年半和7年半；原党委书记张培金被判刑1年缓期1年；另一副总经理李逊判刑2年缓期2年。审计机关在审计中扮演的角色3月25日，新华网“新华视点”栏目以《14次审计揭开粤海铁路私分资金案》为题，报道了粤海铁路有限责任公司原领导班子5名主要成员因集体私分657万元建设资金锒铛入狱的新闻。贪官落马，大快人心。然而，审计部门直到第14次审计才发现粤海铁路有限责任公司原领导班子5名主要成员的经济问题，不仅耗费了巨大的人力、财力，加大了审计工作的成本，而且可能动摇人民群众对于审计监督的信心，值得认真反思。我想，第14次审计才发现问题，固然有被审计者狡诈多变、难以对付的因素，但更主要的原因恐怕还在于审计机关自身作风不硬、素质不高。按照国家审计署的有关规定，为保证审计结果的客观公正，审计人员在审计工作期间，其外勤经费完全由审计部门自理，而不能让被审计单位承担。然而，新华网的报道称，第14次审计前，当粤海铁路有限责任公司财务部接到要进行审计的电话后，“依据接待前13批审计人员的经验，接到对方事先的通知电话后精心策划安排好接站和食宿，想再次蒙混过关。”然而，这一批审计人员没有重蹈前13批审计人员的“覆辙”，在他们通知粤海铁路有限责任公司要进行审计的同时，已经到达海口，并于第二天一大早就开始审计，从而打了粤海铁路有限责任公司一个措手不及，最终发现了该公司原领导班子5名主要成员的重大经济问题。前13次审计没有发现问题，再一次暴露了如何监督“监督者”的问题。事实上，监督“监督者”的法律法规，我们从来都不缺乏，缺的是对这些法律法规的落实。但是，长期以来，像审计部门这样的监督部门，因为习惯于监督别人、检查别人，因而对别人监督自己、检查自己总有着一种“天然”的抵触情绪，常常自觉不自觉地就拒绝监督。久而久之，自然会滋生利用自己掌握的权力向被监督部门或个人“吃、拿、卡、要”的不良习气，甚至最终与被监督者结成“利益联盟”，完全忘记了自己的职责和立场。笔者以为，在监督“监督者”的问题上，不妨实行严格的责任追究制，即对于重大特大腐败案件，无论有关监督部门及其负责人是否涉嫌腐败，均应按照渎职论处，追究部门和个人责任，因为监督部门的地位决定了它必须首先接受监督。惟其如此，才有可能避免第14次审计才查出问题的现象再次出现。启示一.从外部审计环境看，审计制约措施必须加强在粤海公司的审计中，深圳特派办根据审计发现和掌握的情况延伸审计了粤海公司下属的7个独立核算的经济实体。可是在审计中特别是延伸审计中，抛开复杂繁琐的审计程序、审计文书要求不说，由于审计人员没有切实有效的强制措施手段，只能被动依靠被审计单位的配合，如果对方配合不好或不予配合，审计人员将面临很大的取证困难，使工作不能按计划顺利进行，一些较有价值的线索无法落实，最终影响了审计成果。同时，由于制约措施执行不力，使有的审计决定长期得不到落实，使之失去了严肃性，也严重削弱了国家审计的威慑作用。通过这一案例，深感在目前的审计体制下，完善审计制约措施，保证审计工作正常进行、使审计决定得到切实落实，从而最大程度发挥国家审计的较高层次的监督作用非常必要。二.从审计机关内部建设的需求看，有效的制约机制必不可少。粤海铁路前后经过十四次审计，而所有的问题都是在第十四次审计后才发现披露的，那么前十三次审计是否规范、审计质量又是如何，大家或许都会提出质疑。所以，要充分发挥国家审计在权力制约机制中的作用，对国家审计机关内部来说，也需要建立一种内部的有效机制来保证国家审计权力制约机制作用的实现。粤海铁路私分国有资产案令人深思之处很多，其中之一就是粤海铁路项目先后接受过14次审计，只是第14次审计揭露出所存在的重大问题，人们不禁要问，以前13次审计为何未能发现或揭露此案！由于缺乏相应的具体资料，结论不得而知。但是，人们不能不对前13次的审计质量提出疑问。从审计理论研究的角度分析，影响审计质量的因素可以分为两方面：发现问题的概率和报告所发现问题的概率。总结审计署驻深圳特派员的做法，我们可以看到，由于特派办审计小组坚决执行八不准的纪律要求，确保审计的实质上的独立性，从而大大提高了报告所发现问题的可能性；另一方面，审计中将风险分析与内部控制评价有机结合，提高了发现问题的可能性，改善了审计质量与效率。审计中注重对被审计单位内部控制进行分析与评价，是现代审计的重要标志。无论在发达国家和国际审计准则中，还是在我国颁布国家审计、注册会计师审计、内部审计准则中，均做出了相应的规定。然而，在审计实践中，存在着仅仅从改善审计效率的需要，进行内控评估，或者将内部控制评价研究与实质性测试相脱节的偏差。而在本案的审计项目中，深圳特派办的审计人员切实贯彻准则要求，将风险分析与内控评估有机结合，从而取得了丰硕的审计成果。例如，此项目审计跨期长、内容多，跨6个财务年度，涉及金额约21.63亿。如何把握审计的突破口？他们在分析中发现：粤海公司下属7个实体，人员均为粤海公司本部干部兼职。7个实体无一具备承揽工程建设或购买工程物资的资金和能力，而经营财务却无一不与粤海铁路建设项目相关。从内部控制角度讲，建设单位相对设计单位、监理单位、施工单位的独立性至关重要，而7个实体的设置及其业务活动方式，恰恰严重地削弱了建设单位在项目管理过程中的独立性，是该项目管理中一项严重的制度缺陷，这种缺陷的存在就决定了一系列违法违规问题的发生可能性大大增加。审计实际中揭露出来的问题证明了这一点。结合风险分析，相对于该建设项目中其他内部控制缺陷，上述制度缺陷具有更基础的意义和更大的风险，而且发现成本很低、很容易。如果在前13次的审计中有任何一次对该问题给予足够重视，决不会等到第14次审计。应该说，从这方面讲，该项目审计组的同志专业水平是更高一等。不过，令人关注的是，当审计决定要求粤海铁路项目的中层以上管理人员退赔使用建设资金发放的奖金福利时，这些管理人员继续用作假的手法，从其它渠道挪用建设资金进行退赔，如此胆大妄为，怪不得审计每年查出的违法违规问题总是在不断上升！这