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第二章城市危机管理概述•教学目的与要求：通过本章的学习，理解城市危机管理的内涵和性质，把握当前加强城市危机管理的必要性，掌握危机生命运动周期管理、全面整合的危机管理模式和城市应急联动系统的内容，了解我国城市危机管理的研究和发展。•教学重点和难点：第二章城市危机管理概述•第一节城市危机管理的含义与性质•第二节城市危机管理的理论与技术•第三节城市危机管理的研究与发展第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵1、对危机管理的集几种界定•过程取向的危机管理•目的取向的危机管理•公共关系视阈下的危机管理第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵1、对危机管理的集几种界定•1)过程取向的危机管理•事前、事中、事后（希斯）•六个步骤（海耶士）•五个阶段（米特洛夫斯基）•五个阶段（薛澜）第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵1、对危机管理的集几种界定•2）目的取向的危机管理•侧重于对危机管理的目的和价值进行研究•和平解决冲突•减少损失•控制和制约第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵1、对危机管理的集几种界定•3）公共关系视阈下的危机管理•实质是一种应急性的公共关系•危机是危险和机遇的共同体第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵2、城市危机管理的定义•1）翟昆的观点：大城市危机的表现形式•市民集体性恐慌•族群或阶层冲突•社会失衡第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵2、城市危机管理的定义•2）连玉明的观点：“非稳定状态”的危机频发期•危机事件呈高频次、多领域发生态势•非传统安全问题成为主要威胁•突发性事件极易被放大为社会危机•危机事件国际化程度提高第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵2、城市危机管理的定义•3）姚勤华的观点：危机管理的“初级阶段”第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵2、城市危机管理的定义（本书定义）：城市危机管理是政府和其他社会公共管组织在科学研究城市危机的基础上，使用现代科学技术和方法，阻止可能发生的危机，预报警戒发生的征兆，及时处置已经发生的危机，恢复危机造成的损失和伤害，甚至将危机转化为机会，以保护城市的人身财产安全，保障城市正常运转的活动。第一节城市危机管理的含义与性质一、城市危机管理的内涵2、城市危机管理的定义对城市危机管理的理解：•1）主体：城市政府和其他公共机构•2）重点：预防•预防的作用：提高应对危机的主动性；降低危机对个人和社会的损害。•3）目的：保护公民的人身财产安全，保障城市正常运行。第一节城市危机管理的含义与性质二、城市危机管理的特点•1、城市危机管理属于非常态管理•首先，城市危机的状态时不确定的•其次，城市危机常采用一些非常规手段•2、城市危机管理是一项系统工程•多阶段；大范围；多环节•3、城市危机管理是理论和实践的结合第一节城市危机管理的含义与性质三、加强城市危机管理的必要性•1、城市危机管理是现代社会政府的基本职能•2、城市危机管理是维护政府形象的必要条件•3、城市危机管理能力彰显政府效能•政府的紧急状态应急能力•政府的社会动员能力•政府的财政能力•4、城市危机管理是维护城市公共安全的重要举措第二节城市危机管理的理论和技术一、城市危机管理的生命周期理论（一）美国（联邦安全管理委员会）•减缓（缓和）•预防（准备）•反应（回应）•恢复第二节城市危机管理的理论和技术一、城市危机管理的生命周期理论（二）中国（2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》）•1、预防与准备•2、监测与预警•3、应急处置与救援•医疗救助；消防救火；搜寻救援•4、恢复与重建•灾害重建；有形损失和无形损失1、奥古斯丁的六阶段模式★第一阶段：危机的避免危机的避免即预防危机的发生，然而许多人往往忽视了这一既简便又经济的办法。在这一阶段，管理者必须竭力减少风险，对于无法避免的风险，必须建立恰当的保障机制。1、奥古斯丁的六阶段模式★第二阶段：危机管理的准备组织需要为预防工作一旦失效即做好准备，包括建立危机处理中心，制定应急计划，事先选定危机处理小组成员，提供完备和充足的通信设施，建立重要的关系等。在为危机做准备时，需要留心那些细微的地方，忽略它们任何一方面，其代价都将是高昂的。▲细节决定成败1、奥古斯丁的六阶段模式★第三阶段：危机的确认通过收集各种有效的信息，确认危机已经发生，并找出危机的根源。尽快地识别危机是有效控制和解决危机的前提。在寻找危机发生的信息时，需要尽可能倾听各种不同公众的看法，也可以寻求外部专家的帮助。1、奥古斯丁的六阶段模式★第四阶段：危机的控制需要根据不同情况确定控制工作的优先次序，尽快将危机所造成的损失控制在最小的范围之内。在这一阶段，果断决策是最重要的。在危机发生之前已经制定了明确的危机管理计划，因此，危机控制过程一般都有计划地进行。1、奥古斯丁的六阶段模式★第五阶段：危机的解决根据危机发生的原因，实施针对性强的危机解决对策。危机不等人，在这一阶段，速度至关重要。◆绝对不能按照平时的节奏，按部就班地工作，加班、加点，不休息、少休息都有，注意心理调节，防止过劳死。1、奥古斯丁的六阶段模式★第六阶段：从危机中获利危机管理的最后阶段就是总结经验教训。如果在危机管理的前五个阶段做得较好，第六阶段就可以提供一个至少能弥补部分损失和纠正所造成错误的机会。灾难中的民族最容易体现其精神和希望。------温家宝2、罗伯特·希斯的4R模式罗伯特·希斯将危机管理过程概括为4R模式，即危机管理可以划分为缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)四个阶段。有效的危机管理是对4R模式所有方面的整合。▲缩减阶段在缩减阶段，主要任务是预防危机的发生和减少危机发生后的冲击程度。对任何有效的危机管理而言，缩减是其核心，因为在缩减阶段危机最易控制、花费也最小，只要对各种细小的变化多加注意，防微杜渐，就可以防止一些危机的发生。促进管理、增强沟通、提升品质等皆可以在不知不觉中降低危机事发的可能性。▲预备阶段在火灾发生之后才去学习灭火器的使用方法显然已经太迟了。在危机发生之前，就必须做好响应和恢复计划，对员工进行技能培训和模拟演习，保证这些计划深入人心并落到实处，其目的是一旦危机发生，使损失最小化，并尽快恢复到常态。消防演练、地震演练。（四川商榆中学校长组织演练在地震中没有一个伤亡，即使是怀孕的女教师仍坚守岗位，指挥学生逃离，最后被学生架下教室。）▲反应阶段在危机爆发之后，需要及时出击，在尽可能短的时间内遏制危机发展的势头，运用各种资源、人力和管理方法解决危机，防止事态的进一步恶化。▲恢复阶段通常在经历过危机之后，人和物都会受到不同程度的冲击和影响。危机情境一旦得到控制，应着手恢复工作，还应就危机处理过程中反映出来的问题对危机管理工作进行改进，对危机管理计划进行修订。（第34页）3、米特罗夫和皮尔森的五阶段模式(1)信号侦测阶段：识别危机发生的预警信号。(2)准备及预防阶段：对可能发生的危机做好准备并尽力减少潜在损害。(3)损失控制阶段：在危机发生之后，努力使危机不影响企业的其他部分或外部环境。(4)恢复阶段：尽快从危机的伤害中恢复过来，实现正常运转。(5)学习阶段：从危机处理的整个过程中，汲取危机再次发生的经验教训一即便危机再次发生，也能提高危机处理的效率。4、学界普遍认为的危机管理模式4.1监测、预警阶段任何危机事件都有前兆，只不过是有的前兆明显，有的前兆不明显；有的前兆需要通过仪器设备才能测试出来，有的前兆凭人的理性分析就能发现。这就需要政府有专门的管理部门来对危机事件的前兆进行监测，对已经积聚一定的能量，即将发生危机的对象，要通过预警来加强防范，采取措施，以防止危机的发生。4.1监测、预警阶段•监测、预警阶段是政府危机管理的前提，其作用主要是发现危机的存在，为防范危机提供依据。由于引发危机的原因不同，监测、预警的手段、措施也不一样。4.2预控、预防阶段•根据监测、预警情况，对可能发生的危机事件进行预先的控制和防范，以防止危机的发生，或者减轻危机发生后的危害后果。•预防阶段是危机管理的关键，“凡事预则立，不预则废”。做好预控、预防工作，就等于做好危机管理的60％，甚至是100％的工作。因为对于由于预控、预防而最终没有发生的危机，就是做好了危机管理的100％的工作。4.2预控、预防阶段•对于由于预控、预防而减轻了危机的危害后果，就至少是做好了危机管理的60%的工作。（1991年长江中下游地区的洪涝灾害）•编制各类危机事件应急预案，开发各类危机事件发生后的辅助决策系统，是预控、预防阶段的一项重要工作，将为下一阶段的应急处理提供决策依据。•在预控、预防阶段做好公共危机管理工作，能够以最小的成本取得最大的收益。4.3应急处理阶段•对于已经发生的危机事件，政府根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者解决正在发生的危机事件，减轻灾害危害，保护人民的生命和财产安全。•应急处理阶段是危机管理的核心，对于无法防止的危机事件，政府必须采取应急行动，才能保护人民的生命和财产安全。但是，应急处理阶段又是整个公共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段，这是因为应急处理阶段是在危机事件发生的紧急状态中进行的。危机事件通常来势凶猛，能够让人们做出有效反应的时间短。4.3应急处理阶段•应急处理阶段还涉及应急指挥体系的协调与效率，信息、通信系统的快捷、便利以及运输系统的畅通与快速等问题。•相互协调、有分有合、能够整合一切应急资源的应急指挥体系对于做好应急处理工作有着决定性的意义。“9·11”事件给美国造成了严重影响，但由于美国有一个联邦政府管理署，该机构集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，事件发生后即迅速动员一切资源，在第一时间内进行救护工作，有效地减轻了事件的损失。4．4评估、恢复阶段•即对危机事件造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好恢复与重建工作。•评估、恢复阶段是公共危机管理不可分割的组成部分，在整个公共危机管理过程中有着重要的地位。危机事件发生后，对危机事件造成的后果进行评估，决定着重建成本，关系着人民生命与财产的安危。如地震造成了房屋开裂，开裂的房屋是否炸掉，能否继续住人，如果只需修缮，是大修还是小修，都需要在技术检测的基础上由权威机构进行评估，并根据评估结果进行重建。第二节城市危机管理的理论和技术二、全面整合的城市危机管理模式（一）含义是指在在高层政府的直接领导和协调下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过组织和社会的协作，通过全程的危机管理，提高政府危机管理能力，以有效的预防、应对、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会正常运转和可持续发展。第二节城市危机管理的理论和技术二、全面整合的城市危机管理模式（二）特征和构成要素•1、政治承诺、政治领导和政治支持•2、全危机的管理•3、发展途径的危机管理•4、全过程的危机管理•5、全面风险的危机管理•6、整合的危机管理•7、建立在充分资源支持基础上的危机管理•8、以绩效为基础的危机管理第二节城市危机管理的理论和技术三、城市应急联动系统（一）产生（二）含义：在一个城市中，通过采用统一的号码用于向公众报告紧急事件和紧急求助，并整合城市各种应急救援力量及市政服务资源，实现多警种、多部门、多层次、跨地域地统一接警，统一指挥，联合行动，及时、有序、高效的开展紧急救援或抢险或救灾行动，从而保障城市公共安全的综合救援体系及集成技术平台。(三）条件•基础设施建设；法制保障和体制保障第二节城市危机管理的理论和技术三、城市应急联动系统（四）类型•集权模式•授权模式•代理模式•协同模式第二节城市危机管理的理论和技术三、城市应急联动系统（四）类型•1、集权模式•含义：指整合政府和社会所有应急资源，成立专门的城市应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动大权。•特征：政府牵头、政府投资、集中管理，应急联动中心是政府管理的一个部门，是