行政诉讼与宪法关系之辨(一)

行政诉讼与宪法关系之辨(一)在当代法律学科体系中，宪法与行政诉讼法分属两个不同的法律部门学科。宪法是国家的根本大法，其主要规范国家权力与公民权利、国家权力与国家权力之间的关系，国家目的、国家存在的合理性基础，权力行使原则、权利保护及权利救济等是宪法关注的焦点所在。而行政诉讼法则是有关权利救济的具体规则，是宪法中权利保护原则的具体落实，其核心内容也就在于行政相对人合法权利受到行政机关非法侵害时的权利救济方式与救济途径。由于二者均涉及公民权利与国家权力关系的合理调整，以及权利的有效救济与保护问题，因此宪法与行政诉讼法在本质上即彼此相连、关系甚密。然而，从当下的实然状况看，学界尽管不乏对行政法与宪法关系问题的探讨，但却鲜有关于行政诉讼法与宪法关系的专门论述。1]可以说，二者关系在理论层面上即未能实现清晰化、明确化；而事实上，该问题的正确解决于我国行政诉讼制度的完善、行政法学研究的发展独具价值。在此，笔者认为，作为我国现行法制体系重要组成部分的行政诉讼法与行政法，二者相互并列、彼此独立且密切相关：宪法是行政诉讼的基础，行政诉讼实施并发展着宪法，行政诉讼制度的发展促进着宪法的进一步完善和发展。一、宪法：行政诉讼之制度基石宪法是国家根本大法，规定国家的基本制度和根本任务，具有最高法律效力和法律地位，任何法律、法规的创设都必须宪法为依据，而不得与之相抵触。因此，宪法是行政诉讼的基础，是行政诉讼制度产生、完善、发展的基本依据。第一，宪政架构下的分权制衡体制是现代行政诉讼产生的前提条件。宪法是现代民主政治的产物，其规范公共权力的运作并保障公民权利的实现，体现了人民主权、分权制衡等宪政理念。而此种精神与理念在奉行“王权至上”的中国古代封建社会以及欧洲中世纪庄园不可能出现，因为国王、皇帝作为一国最高统治者集立法权、行政权、司法权于一身，法随言出，不具备饱含人民主权、人权保障、分权制衡理念的宪治土壤。而行政诉讼则是关于“民告官”的原则、规范以及理论的有机整体，其主旨在于通过司法权对行政权的制约，实现公民权利保护目的，其必须以宪法中的权力分立原则和权利制衡机理为制度基础。由此可见，行政审判权的形成是一种宪政架构下的权力分配技术，其以司法权与立法权、行政权的明确分工为前提，没有宪政意义上的权力分立，就不会有行政诉讼的制度运作。3]笔者认为，“正是在内含着人民主权、分权制衡、法治等理念的宪政精神的感召下，在以宪政文化为核心的民主政治的土壤中才孕育出现代意义的行政诉讼制度。”4]第二，宪法关于国家保护公民权益和维护社会秩序的规定，规范着行政诉讼的目的。宪法是保障公民权利、维护社会秩序的大宪章，为了确保宪法所保护的权利和秩序不受非法侵害，确保受到非法侵害的权利和秩序得到及时有效的救济和矫正，国家就有必要设立相应的制度，这便是司法。司法的目的在于公正地保护公民个人利益和维护社会秩序稳定。尽管按照现行宪法、法院组织法以及《行政诉讼法》、《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》的规定，司法权可以分为民事、刑事和行政审判权，但是它们之间的使命都是相通的，都是保障公民权益、维护社会秩序。由于任何一项诉讼制度都有其自身的、不同于其他诉讼制度的特定的目的，因此，任何诉讼制度都包含有制度自身的目的和整个司法制度的目的这双重意义。行政诉讼制度的目的，就第一层次来说，是宪法规定的司法制度共有的目的；就第二层次来说，是行政诉讼制度自身的目的。司法的目的决定了各种诉讼制度在完成自我目的的同时，还承担着完成宪法所规定的共同司法目的的任务。第三，宪法关于国家权力配置以及司法权的相关具体规定，界定了行政审判权的行使范围。宪法旨在规范国家权力的运作，因此，有关司法权的规定应是宪法规范的重要方面；而解决行政纠纷、维护社会秩序稳定是国家最基本的职能，因此作为实现手段的行政审判权当然应成为宪法的重要调整对象，必须纳入宪法范畴。与此同时，我们亦应看到，作为一部纲领性法律文件，宪法一般仅对国家权力的基本方面进行原则规定，也就是说，宪法只是规范着行政审判权运作的基本原则，而确保行政审判权力的具体运用则需要诸如行政诉讼法等法律的规定。但这些具体规定亦必须依据宪法，不能超出宪法的规定。行政审判权是法院依据宪法、组织法和行政诉讼法规定取得的法定职权，体现着宪政框架下的司法权与行政权的关系，其自始就存在一个限度问题（包括纵横两个维度）。司法权究竟能在多大的程度上和范围内制约行政权，其控制能力大小是由一国宪法所确定的权力配置原则决定的。因此，法院在行政诉讼中对行政行为进行审查时，必须意识到在宪法舞台上其角色的本质和正当范围。第四，宪法关于审判的原则性规定，是行政诉讼当事人的程序权获得保障的基础和前提。所谓程序权，就是公民有通过法律程序实现权利及接近裁判、获得救济的权利。学者们一般认为，各国宪法关于审判的原则规定，赋予了诉讼当事人一些基本的程序权，这主要包括程序上的主张权、平等权、获得及时裁判权、公正程序请求权等。程序权的实现需要具体的程序保障。我国宪法中没有关于程序保障的直接规定，但这并不意味着我国宪法或缺程序保障原则。现行宪法第33条关于公民在法律面前一律平等、第125条关于公开审理、第126条关于法院独立审判等均可视为程序保障的宪法依据；且行政诉讼法中关于当事人诉讼权利的规定则为宪法程序保障原则的具体落实。例如，宪法第41条中规定“申诉、控告或者检举的权利”，就是一种程序保障请求权，这种权利表现在行政诉讼中就是起诉权。作为一种程序权，起诉权既是当事人基于纠纷事实请求法院公正裁判的权利，同时也是宪法规定的接近裁判的权利。没有宪法中关于程序保障请求权的规定，行政诉讼当事人的起诉权只能是无源之水，无本之木。从立宪实践看，各国宪法都重视行政诉讼制度的规范，并对此作了相当广泛的规定。就整体而言，宪法对行政诉讼制度的规范主要包括三方面：其一，赋予司法机关广泛的职权，保障国家行政审判活动的正常开展。20世纪80年代的统计表明，在世界各国制定的142部成文宪法中，有131部宪法涉及国内司法机构的规定，105部宪法明确了司法机关独立开展审判工作原则。其二，设定行政诉讼或司法审查制度。142部成文宪法中，有69部宪法规定了行政诉讼制度，37部宪法规定了特别的宪法法院，有77部宪法规定由司法机关或其他国家机关对普通法律（或其一部分）进行审查。其三，赋予公民某些基本诉讼权利。142部成文宪法中，有75部宪法规定了保护私人对行政行为提起诉讼；有126部宪法规定了当事人在诉讼中享有诸如辩护、对质、公开审判等各种诉讼权利。二、行政诉讼：宪法之规则化与实证化行政诉讼制度的产生、完善和发展要以宪法为基础，这仅是行政诉讼与宪法关系的一个方面；另一方面，作为部门法之一的行政诉讼法，还肩负着实施并发展宪法的职责。第一，行政诉讼制度的发展使抽象的文本宪法成了具体的现实宪法。宪法是公民权利的宣言书，而要把宣言变成现实，则必须依靠涉及具体操作规则的法律。行政诉讼正是宪法的操作法，是宪法的具体实施与实际执行。如行政诉讼法关于行政机关行政行为的合法性要接受法院的司法审查，行政机关在诉讼中应对所作出的具体行政行为负举证责任，行政相对人起诉权、获得行政赔偿权等。如果没有行政诉讼法对宪法条文的具体化，宪法就只能停滞在文本层面而无法成为公民权利的现实保障。再如，宪法第41条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这项权利也只有在行政诉讼法颁布施行后，才有了实际法律保障。因此，行政诉讼实施着宪法，是宪法的具体化。在某种意义上甚至可以说，行政诉讼制度的发展程度标志着宪法的实施程度；行政诉讼制度发展的现状和趋势，在一定程度上代表着宪政的现状和趋势。第二，行政诉讼制度的发展阐释并发展了宪法。社会的不断发展变化，使相对稳定的宪法逐渐显得僵化和保守。为了使宪法适应新的情况，必须对宪法进行解释，赋予其新的涵义，这是宪法发展的一种重要形式。根据宪法规定，我国最高立法机关的常设机关同时也是宪法解释机关。但在实践中，我国的宪法解释主要不是通过“立法机关的解释”进行的，而主要是通过立法进行解释的。行政诉讼法因其与宪法之特殊关系在解释宪法和发展宪法问题上，作出了其他法律部门不能比拟的贡献。行政诉讼法解释宪法、发展宪法的案例很多，例如现行宪法没有明确赋予法院对规章的司法审查权，但行政诉讼法规定，“法院审理行政案件参照规章”。当时的全国人大常委会副委员长兼法制工作委员会主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中对这一规定的解释是：“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。”这实际赋予了法院对规章进行某种程度司法审查的权力，从而成功地建立起了抽象行政行为的有限司法审查制度，并成为通过行政诉讼立法发展宪法的典型案例。第三，行政诉讼制度的发展使人权、民主、法治、依法行政等现代宪法、宪政观念得以广泛传播。人权、民主、法治、依法行政等宪法、宪政观念是近代以后才从西方传入我国的。此前绝大多数人并不知道宪法、宪政为何物，不懂什么叫民主、法治、依法行政。这些观念在经过与我国传统的“礼治”、“仁政”观念的长期较量后虽然获得了国人认可，但要真正在我国人民脑海中扎下根来，还需要经过更长时间的努力。凡厉行宪政的发展中国家，制定一部写在纸上的宪法固然十分必要且比较容易，但这却远远不够，只有真正把宪法写在每一个人的心坎，宪政才会有可靠而坚实的实现基础。行政诉讼恰正在一定程度上把民主宪政的基本理念——人道政府（人民主权、人权保障）、有限政府（权力受法律限制）、责任政府（为自己的行为承担政治、法律责任）——付诸实践，从而把体现在宪法中的人权、民主、法治、依法行政等观念鲜活地表达在现实生活之中。也正是在这个意义上，有人说，“行政诉讼就是近距离地触摸宪法”。11]三、行政诉讼与宪法：互补共济与良性互动“宪法与行政诉讼法两者的发展，从来就不是互不相干的”。行政诉讼不仅实施着宪法，而且还通过其自身发展为宪法的进一步完善和发展提供了契机。行政诉讼法虽然具有发展宪法之功能，但其毕竟从属于宪法，受制于宪法，只能在宪法允许的制度空间内发展，超出这个空间范围就会因得不到宪法所能给予的最大限度的支持而丧失其合法性基础。因此，行政诉讼法在发展过程中所遇到的与宪法相适应的问题，并不是都可以依靠自身得到解决的，在许多情况下，必须通过宪法的发展和完善才能解决。由于行政诉讼法比宪法更加贴近社会变革现实，对社会发展更具敏感性，使之有可能不断为宪法的发展提出自己的主张和要求，对宪法的发展和完善起到促进和催化的作用。从世界范围看，行政诉讼制度已被视为法治国家的一个基本特征，其权威性不断增强、权利保护的范围不断扩大，且这已成为现代行政诉讼制度发展的一个重要特点。在我国，随着行政法治的发展，依法行政原则的确立，公民主体意识的觉醒，人们对行政诉讼的要求也越来越高。形势的发展，要求行政审判要有足够的权威、行政相对人的合法权益要能够得到有效保护、国家机关运作的合法性、合宪性问题能够从根本上得到解决。然而，我国现行宪政体制下的由地方统管的行政审判体制，导致了行政审判权难以独立行使、行政审判权威性不高，这已无法满足行政诉讼制度继续发展的需要。因此，这有必要由宪法来重新厘定行政权与司法权之间的关系，检讨现行行政审判体制。从目前情况看，行政诉讼制度的发展至少要求我国宪法解答以下两个重要问题：一是行政审判权的独立行使；二是抽象行政行为的司法审查以及合宪性审查。