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调查与决策——《积极推进土地制度改革激发新农村建设强大活力》总第313期调查与决策（内参）第203期积极推进土地制度改革激发新农村建设强大活力--从成都试验区农村产权制度改革看我省农村改革新取向中共四川省委政策研究室调研组改革开放之初形成的农村土地制度曾经极大地解放了生产力，时至今日却难以完全适应巨变的新形势,甚至在一定程度上成为束缚农村发展的障碍。为探寻一条解决三农问题的破冰新路,国家发改委批准我省成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，允许先行先试,鼓励创新突破。本报告通过研析成都试验区农村产权制度改革的个案，以期为推动改革的全面深化提出建议。一、改革完善农村土地制度势在必行改革农村土地制度是贯彻落实中央解决三农问题大政方针的必然选择。改革开放以来，党中央、国务院陆续出台了10个关于三农的一号文件。1982-1986年的5个一号文件，重点解决了农村体制上的阻碍，极大地调动了农民的生产积极性，并为城市经济体制改革创造了物质基础和思想动力。2004-2008年关于三农的5个中央一号文件，其核心思想是城市支持农村、工业反哺农业，重点强调多予、少取、放活的基本方针，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺，让农民休养生息，帮农民增收致富。这些年来，我们在多予和少取上做了大量工作，但在放活上、在激发和释放农村发展的活力和动力上还做得远远不够，主要原因就是没有发挥好市场配置资源的基础性作用。由于历史的原因，我们在上世纪九十年代才确立了社会主义市场经济的改革方向，而改革开放之初就确立的农村土地制度没有也不可能考虑市场这一因素，党的十七大报告明确提出要增加居民财产性收入，而土地这一农民所能拥有的最主要的生产要素，却没有能够在市场机制的作用下自由流动，也就没有能够发挥聚集资金、劳动力、技术等其它生产要素的增值效应。当前，土地上的二元结构比人口上的二元结构更大地阻碍着中国的现代化，成为贯彻科学发展观的一大制度障碍。因此，土地不活，一切难活。改革的全面深化只有从改革农村产权制度入手，调整农村土地制度，建立健全城乡统一的生产要素市场，充分发挥市场机制的作用，实现城乡统筹发展。改革农村土地制度是顺应不断变化的农村发展新形势的迫切需要。自新中国成立以来，中国农村经济的每一次发展和变化，农民生活质量的提高和降低，都与农村土地制度的改革发展密不可分。1950-1952年的土地改革废除封建地主土地所有制，实行分田到户政策，农民得到了直接占有和使用土地的权利，解放了农村生产力，极大促进了农业和农村经济的发展。1953-1957年的农业合作化运动将农民土地个人所有制转变为农村土地集体所有，并一味追求一大二公，不顾生产力发展水平，扩大农村经济的基本核算单位，挫伤了农民的生产积极性，致使农业生产水平急剧下挫，农民生活极度贫困。1978年以来的家庭承包责任制，将集体所有的农地承包给农户经营，形成所有权归集体、经营权归农户、两权分离的农地格局。这种农民的劳动付出能直接与报酬挂钩的制度安排形成了农业增长的内在动力。1978-1984年间城乡居民收入差距为历史最低的1.8∶1，成为我国农业经济发展史上最好的时期之一。但是，由于没有触动城乡二元结构，随着社会主义市场经济的确立和发展，工业化城市化进程的加速推进，农村剩余劳动力大规模地向二、三产业转移，城乡居民收入差距不断拉大。延续了30年的以强调稳定土地使用权为政策取向的家庭联产承包责任制已成为新时期影响农村社会生产力发展、制约农业生产适度规模化经营和推进城乡二元体制改革的主要障碍，迫切需要探索顺应新形势要求的新的土地制度，释放农村生产活力,促进农村经济健康发展。改革农村土地制度是各地自发探索创新催生的实践产物。新《土地管理法》严格限制农村集体建设用地使用权流转，而农村建设用地占据了整个农村土地中相当部分。土地制度没有按照社会主义市场经济的方向继续改革，随着市场经济的不断发展，土地的二元结构越来越成为阻碍着城乡协调发展的重要因素。全国不少城市居民，甚至一些企业主动突破体制障碍，在交通方便、生态良好的城乡结合部、风景名胜区，与农村居民联合建房，自用或出租。农民改善了居住条件、增加了收入，城市居民提高了生活质量、改善了环境。这些城乡居民双赢的联建房、小产权房的确不符合现行的土地制度，但也从另一个角度说明人民群众在为改善自己的生活开辟道路。因此，一些地方政府，如广东、浙江、江苏、上海等探索性地将集体建设用地进入市场流转，并取得了初步成效。全国各地自发的制度创新，通过盘活存量集体建设用地，促进土地由粗放利用向集约利用转变，提高了土地利用率，拓宽了供地渠道，满足了日益增长的用地需求，较好地实现了农民土地资本化收益，增强了乡镇集体经济实力。成都市进行的农村产权制度改革正是此类探索之一。二、成都试验区农村产权制度的改革实践成都统筹城乡综合配套改革试验区按照科学发展观的要求，充分用好用活先行先试这一关键的政策许可，以壮大集体经济和增加农民收入为出发点，以还权赋能为核心，以农村产权制度改革为突破口，让农民享有土地的经营权、处置权，积极探索建立产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，实现城乡统筹发展。主要做法是：明晰产权颁发证书。按照原集体经济组织成员人人有份的原则将村（社）所属的资产，包括村民的承包地、宅基地（含房屋）、林地的使用权，按照勘测定界、权属清理、审查确认、张榜公示、登记发证的基本步骤，确定到每位村民，并颁发土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋产权、林木地使用权和林木所有权证书。让集体经济组织内所有成员资产得到确认，为土地流转，推进农业规模化生产奠定基础。量化股份重构集体经济组织。按照现代企业制度要求，在新型集体经济组织设立股东代表大会和董事会、监事会，成立股份有限责任公司，实行自主经营、独立核算、自负盈亏、民主管理。将集体经营性净资产，以在册的原集体经济组织成员和成员的农龄为计算依据，折合为人口股和农龄股。以每个农民的土地股、人口股、农龄股确定农民在集体经济中的股权，农民成为新型集体经济组织的股东。多种形式促进土地流转。新型集体经济组织在严格遵守国家保护耕地的政策的前提下，对土地按其属性分两类流转。一是农用地使用权流转，用于农业项目，实现土地规模经营。农民以生产用地作为股份与农业产业公司合作，农民不参与企业经营，也不承担经营风险。二是集体建设用地突破一些土地用途管制，用于出租或者建标准厂房、仓库、市场、旅游设施等进行经营。引进企业投入资金并运作，土地作价，企业、村集体、农民入股，按股份制公司运作。建立合理的收益分配机制。村集体与引进企业合作的收益分配村企按3∶7或4∶6的比例分成。集体经济组织收益的内部分配为：一部分专款用于本农村集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用；剩余部分按股份进行分红和由集体经济组织统筹用于办企业、公益事业和修建公共设施等。建立农民的四金收入渠道--流转承包地的保底金、住宅出租的租金、入股分红的股金、就业务工的薪金，确保农民有稳定收入。构建全方位服务平台。政府从制定政策、拓展渠道、搞好协调等方面做好服务。一是构建金融平台。一些区（县）政府成立投资和担保公司直接对农业进行投资、担保和贴息等金融支持，开展土地抵押服务。二是构建农村产权交易平台。一些区（县）按公平、公正、公开原则,建立专门用于农村土地流转和村民住宅的交易平台，促进土地流转。三是实施村改居工作，将村民转为城镇居民身份，鼓励农民三保障，双放弃，享受城镇人口的社会化保障，推进城镇化。三、对成都试验区农村产权改革实践的认识成都试验区要在现行法规框架体系内走出一条可资借鉴的改革新路，其所做的突破、带来的启示和问题值得认真研究。（一）在现行政策上的几点突破在农村土地方面，国家法律主要有《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等，国家政策主要有国务院和国土资源部、建设部的若干文件，主要强调五个方面的内容：一是耕地保护。二是用途管制。三是要符合土地利用规划。四是土地权属集体经济。五是土地增值收益分配要国家集体农民兼顾。在这些原则性的政策法规要求下，仍然为改革实践预留了一定的运行空间。为适应现实发展需要，今年国家陆续出台的一些文件也提出了要在实践中做出一些探索，对现有的法律政策进行不断发展完善。成都实践的主要突破点有：突破一，用地主体变化，突破了集体建设用地的使用主体必须是农村集体经济组织或者农民投资为主的涉农企业的限定。为了解决农村发展的资金问题，大多引入外来投资企业与原集体经济组织联合经营，并在新建企业中占主导地位。大量的集体建设用地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企事业单位和个人使用，这就突破了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）中按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业的规定。突破二，集体土地流转范围变化，突破了国家现行农村集体土地流转的范围。当前，国家仅对农村集体土地中的耕地流转作出了明确规定，而集体建设用地的流转还处于试点阶段，一些省市在探索实践中陆续出台了一些文件规定，要求集体建设用地的流转必须符合土地利用总体规划、城市规划或村庄集镇规划，但同时对村民宅基地的流转仍然有严格限制。成都试验区在积极实践集体建设用地流转的基础上，对其他省区未能涉及的集体建设用地中的宅基地流转做出了大胆探索。通过对农民宅基地的整理，统一委托集体经济组织进行流转，创造了土地流转新模式。突破三，集体建设用地用途变化，突破了土地用途管制制度。成都在严格保持农用地总量不变的前提下，对集体建设用地和未利用地通过三集中的方式进行整理，用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋、建设农民住房等经营性用途。一些地方的农村集体经济组织根据当地市场需要，在整理出的农村集体建设用地上修建了用于出租的市场、厂房、住房等不动产。这就突破了《土地管理法》第六十三条农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的限定。突破了法律规定的建设使用农村集体土地的四种固定用途的限定。突破了《中华人民共和国土地管理法实施条例》中土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模的限定，但符合该条例城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内的规定。突破了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）中农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设等规定。突破四，农村村民身份变化，突破了集体经济组织成员身份限制的规定。成都市试验区在部分地方创新城乡一体化管理体制，开展撤村建居工作，原有的农村村委会改为城市的社区居委会，农村村民从政策和法律上转变为农村居民。改革后的农村居民在获得居民身份的同时，仍然在原集体经济组织中享受村民待遇，所拥有的集体经济权益可以继承、转让、出租等，享受村民和居民的双重身份。这就突破了村民与居民的法律规定，农村村民是指农村集体经济组织的成员，而农村居民还包括其他正住户口在农村但不属于农村集体经济组织成员的公民。突破五，集体建设用地的多种流转形式，突破了国家禁止集体土地自由交易、抵押的规定。试验区部分地方允许集体建设用地使用权出让和抵押，建立了集体建设用地使用权出让（出租）、划拨、抵押、转让等土地使用制度。由于集体建设用地使用权及农民承包土地经营权不是国有土地使用权，受到严格用途管制，不具备国有土地使用权具有的出让、转让、出租、抵押、入股等许多权利。允许集体土地自由交易、抵押与法律禁止集体土地市场自由交易存在矛盾，也突破了1994年《城市房地产管理法》规定的城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可出让，即突破了禁止集体土地直接出让的限制。（二）几点有益启示1.明晰产权，解决了土地集体所有的产权人虚化问题。通过确权颁证真正把法规赋予农民的土地房屋等生产要素权还给了农民，改变了集体土地所有权法律上由村