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1中小企业信用担保制度建设的国际经验王召（中国银行监督管理委员会，北京100027）摘要：目前，世界已有约100个国家建立起自己的信用担保体系，成为一种扩大中小企业融资的长期通行模式。由于这些担保机构的资金来源、管理模式、担保比例、放大倍数以及担保费率表现各异，因此它们的运行绩效也有很大差别。本文在借鉴国际经验基础上，力求为我国信用担保体系的制度设计在风险与覆盖面之间找到一个较好结点，提出了相关政策建议。关键词：信用担保；中小企业融资；国际经验作者简介：王召，经济学博士后，中国银行监督管理委员会办公厅研究员，研究方向：宏观经济政策与金融体制改革。中图分类号：F276.3文献标识码：A海外中小企业信用担保概况信用担保体系作为化解中小企业融资困境的一种重要中介机构，在国际上已经有比较悠久的历史和成熟的经验。而且，一国的经济发展水平越高，其社会信用环境也越好，中小企业信用担保制度建设也越成功。中小企业信用担保制度建设在国际上已经有近70年的历史。早在1937年，日本首先在东京建立地方性中小企业保证协会，将对中小企业的信用评估和融资担保相统一，成为中小企业信用担保的雏形。1953年，美国成立小型企业署，不但为中小企业发展提供咨询服务，而且也为中小企业提供贷款和贷款担保。此后，德国于1954年、加拿大于1961年也建立自己各自的中小企业担保体系。信用担保制度在各国逐步登陆与公众对中小企业的认识是密不可分的。从20世纪60年代末期和70年代初期开始，越来越多的统计数据开始挑战通过企业规模增加来实现效率提高的观点。由于中小企业的发展开始受到各国关注，中小企业贷款担保体系相应如雨后春笋般建立起来。紧随日本、美国、德国和加拿大之后，欧洲国家英国、法国、意大利、西班牙、比利时、荷兰、芬兰、奥地利、瑞士、卢森堡、葡萄牙、匈牙利、波兰、保加利亚，亚洲国家中国（包含大陆、台湾和香港）、印度、韩国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾、尼泊尔，非洲国家埃及，也纷纷建立起自己的中小企业信用担保体系。据不完全统计[1]，目前已经有大约100个国家建立起超过2250个信用担保机构。表1.全球信用担保体系一览OECD或者类似国家中欧和东欧前苏联中东拉丁美洲加勒比海亚洲非洲总计当前拥有担保体系国家数量23723155111985百分比85%64%13%18%71%50%35%42%48%没有担保体系国家数量1122212314百分比4%9%13%12%10%10%6%7%8%担保体系不确定国家数量23111244182276百分比7%27%73%71%19%40%58%49%43%担保体系数量1000000122失败国家百分比4%0%0%0%0%0%0%2%1％国家总数2711151721103145177担保体系总数3212233762232146资料来源：GB&PSurvey1995-96andannualreports出于加强中小企业信用担保机构国与国之间的交流的需要，相应的国际组织也应运而生。1988年，亚洲首先成立了世界上第一个中小企业信用担保领域的区域性合作组织，即亚洲中小企业信用保证制度实施机构联盟。1994年，欧洲投资基金建立，总部设在卢森堡，为中小企业提供信用担保服务，刺激投资增长、创造就业机会。从资金运作模式来看，其资金由欧洲投资银行和欧盟15个成员国的银行以股权形式提供，并且从15个成员国中选择25家商业银行作为协作银行，一旦发生风险，欧洲投资基金与协作银行各自承担50%的责任。1996年，美洲已经开展中小企业信用担保的国家就相关问题进行经验交流，寻求区域性合作。总而言之，信用担保制度在各国普遍存在充分说明（如表1所示），它是促进中小企业融资的长期有效形式，而绝非是一种过渡业务[9]。表2.世界上规模最大和最成功的担保体系（按担保数量排序）国家或地区新担保数量担保总额（百万美元）建立时间担保体系名称日本1，491，154136，9181937CIC&NFCGS台湾114，2947，0331974SMBCGF韩国69，5217，3921976KCGF美国53，5927，8001953SmallBusinessAdministration马来西亚17，5107421972CGCBerhad加拿大13，0923631961SmallBusinessLoansActAdministration意大利8，8271，4491964MutualGuaranteeSchemes英国7，4844201981LoanGuarantee法国7，4562，9871982SOFARIS德国6，6121，3831954Bürgschaftsbanken西班牙6，5712941978SociedadesdeGarantiaReciproca资料来源：GB&PSurvey1995-96andannualreports各国中小企业信用担保的发展演变一、欧美国家信用担保体系的框架结构在欧美国家中小企业信用担保制度中，美国的担保体系不但十分完善，为中小企业的发展带来蓬勃生机，而且也具有一定的典型性，为研究信用担保提供了极佳的案例。小型企业署（SmallBusinessAdministration）是美国开展信用担保工作的核心力量，并且在全美设有90个区域、地区及分支办公室。作为美国联邦政府机构，它的使命是向小型企业提供援助和咨询，保护小型企业利益，维护自由竞争的企业生态，促进国民经济全面发展。目前，小型企业署拥有450亿美元的商业贷款、贷款担保以及风险资金，此外还备有50亿美元的赈灾贷款，是美国中小企业当之无愧最强大的财政支柱。小型企业署的预算每年由国会拨付。2003年，其财政预算大约为8亿美元，虽然仅占联邦预算总额的0.06%，但却是联邦5大信贷机构之一，其影响力可见一斑。按照小型企业署的贷款担保计划，参与贷款机构按照自愿与政府选择相结合原则进行。一方面，贷款机构自主决定是否为中小企业提供贷款以及是否申请政府担保；另一方面，小型企业署不干预贷款决策过程，但有权决定是否为贷款机构提供担保。对无法满足普通贷款3条件却符合担保条件的贷款，贷款单位可以申请小型企业署的担保，并在贷款担保申请获得批准以后，为中小企业提供贷款。统计数据表明，2002财年，小型企业署批准51650项贷款担保，约有6000家商业银行通过SBA地区办公室的协调提供了由其担保的贷款，总额创纪录达到122亿美元，平均贷款额24万美元。二、亚洲国家信用担保体系的框架结构在亚洲国家中小企业信用担保体系中，日本最为发达。除此之外，韩国、印度尼西亚和马来西亚也是较为成功的案例。日本是世界上最早建立中小企业信用担保体系的国家。目前，日本全国有52家信用担保公司（CreditGuaranteeCorporation），分别负责各自地区中小企业担保工作。这些地区性担保公司的规模与各地经济发展状况密切相关，并且大约设有160多家分支机构。在全国范围内，日本于1958年组建了信用保险公司。它们并不直接为中小企业提供担保，而是为地区性中小企业信用担保公司的担保责任进行保险：当中小企业无法归还贷款发生担保损失时，地区性信用担保公司承担损失总额的30%，而信用保险公司承担损失总额的70%。也就是说，日本的担保体系实际是地区性担保公司和全国性信用保险公司的统一。继日本之后，亚洲国家中韩国第二个建立起自己的信用担保体系。作为全国性的信用保证机构，韩国信用担保基金（KoreaCreditGuaranteeFund）拥有6个地区性总部、7个研究中心以及分布在全国的77个分支机构。其中地区性总部和分支机构负责为缺乏担保品的中小企业提供信用担保，而研究中心则为提高信用调查的质量服务。印度尼西亚信用担保的发展与国有公司ASKRINDO的发展演变密不可分。20世纪80年代，印度尼西亚曾经在全国范围内推行中小企业金融扶持计划（KIK/KMKP）。负责这项计划的包括6家国有银行、27家地区发展银行和54家私人银行，而国有保险公司ASKRINDO则为参加中小企业金融扶持计划的金融机构提供保险。在工作职责划分上，ASKRINDO并不处理中小企业的贷款申请，这些工作实际是由其他金融机构推行的。1990年以后，由于担保违约率高达27%，中小企业金融扶持计划遭受严重损失，不得不为小型企业信用计划（KUK）所取代。按照印尼政府的规定，所有银行必须以信贷总额的20%为该计划服务，同时不再要求金融机构遵守原先与ASKRINDO签订的保险协议[10]。马来西亚信用担保制度的发展演变与印度尼西亚十分类似，对贷款中小企业的要求实际经历了一个“由宽至严”的过程。作为中小企业贷款担保业务的承担者，马来西亚信用担保公司（MalaysiaCreditGuaranteeCorporation）的股东是其本国中央银行（19%的股份）和37个商业金融机构（81%的股份），并没有从政府那里直接接受财政资助。开始，马来西亚信用担保公司提供“一般担保计划”，在制定信用上限条件下，为金融机构贷款的60%提供担保。此后，该公司推出“特别贷款计划”，既放宽了中小企业贷款条件，也提高了信用规模上限。而从1989年开始，马来西亚信用担保公司对过去的信用担保计划进行了重整，引入“资本担保计划”，并在降低担保风险基础上扩大中小企业贷款规模。三、台湾地区信用担保体系的框架结构台湾地区成立中小企业信用担保体系意义重大。1974年，台湾中小企业信用保证基金设立，其目的是双方面的。一方面，中小企业贷款具有高风险性，信用保证基金的积极参与降低了金融机构的贷款风险，对贷款活动实际起到一种鼓励作用。另一方面，一些中小企业虽然缺乏担保品，但极具发展潜力。信用保证基金的出现很大程度上可以化解中小企业的资金困境，进而对繁荣台湾经济作出巨大贡献。台湾信用担保体系有着很强的公益性。台湾中小企业信用保证基金由各级政府及金融机构共同捐助建立，受台湾财政部的直接领导并接受其监督。基金在性质上基本属于财团法人，虽然按市场化原则进行运作，却不以盈利为目的，确保了对中小企业融资活动的有效支持。从担保活动的数量来看，1974～2000年担保基金共计为126052家中小企业进行了18234994件担保业务，担保金额总量达到21818亿台币，协助中小企业获得29379亿台币资金[11]。从担保额度的分布来看，2001年担保余额在1000万台币以下的占96%，500万台币以下的占87%，200万台币以下的占68%。显而易见，台湾信用保证基金有力支持了规模较小的小型企业的发展。中小企业信用担保体系与政府之间的关系一、大多数国家信用担保资金离不开政府出资按照筹集资金方式的不同，信用担保机构分为政策性信用担保机构、互助担保机构和商业担保机构。由于中小企业信用担保是一种高风险行业，而且与保险公司的运作模式有很大不同。因此，能够在相当长时段内存在的担保机构，大多都属于第一种类型。众所周知，当今世界各国政府已经把发展信用担保视为扶持中小企业融资的有效手段，其特征就是信用担保体系往往由政府出资或资助建立。在美国，小型企业管理署的资金来源主要由联邦和州政府分担；在日本，信用保证协会的资产包括两大部分，其中基本资产部分通过政府出资、金融机构捐款和累计余额实现，而借入资产部分则通过从国家和地方借入资金实现；在韩国，中小企业信用保证基金主要由金融机构出资，其余部分则依赖政府出资和累计余额。表3.银行参与担保体系建设国家银行的出资份额国家或地区担保机构名称银行出资份额（%）比利时SCMs50.0哥伦比亚FNG2.8法国SOFARIS40.7德国Bürgschaftsbanken56.0匈牙利CreditGuaranteeplc46.8印度DICGC97.0日本CGCs+CIC约15.0韩国KCGF67.0韩国KOTEC61.3马来西亚CreditGuaranteeCorp.至少50.0摩洛哥DarAdDaman接近20.0尼泊尔CreditGuaranteeCorp.7.0罗马尼亚LoanGuaranteeFund2.0西班牙SGRnetwork大约10.0