搜索
户籍制度论文：户籍制度下土地承包经营权人在土地征收时的权益保障[摘要]随着社会的发展和户籍制度的改革,越来越多的农业户籍转为非农业户籍,由此就出现了土地承包经营权的享有者并非农业户籍的现象。在征地时,这部分人员将不能得到补偿安置。本文以重庆市为例,试图从现行户籍制度改革、征地补偿安置制度与保障土地承包经营权人在土地征收时的权益的矛盾进行分析,从而提出征地补偿安置对象认定方式的合理建议,以期对征地补偿安置制度的完善有所裨益。[关键词]户籍制度改革;土地征收补偿制度;土地承包经营权人权益保护自古以来,我国的户籍制度与土地制度都有着密切的关联。户籍是分配土地的依据,也是政府征收赋税和徭役的基础。随着社会的发展和户籍制度的改革,农业户籍转为非农业户籍成为发展趋势。党的十七届三中全会提出,“推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”近年来,重庆市响应党的号召,积极地推进户籍制度改革。户籍制度改革在加速农转非进程、促进城镇化建设健康发展的同时,也势必会对部分人群的合法利益带来冲击。如何在现行户籍制度改革的背景下,保护土地承包经营权人在土地征收时的权益,解决相关征地纠纷,维护社会稳定,是一个亟需从理论上回应和从实践上加以解决的问题。一、征地补偿制度与户籍制度改革的矛盾(一)现行征地制度制约户籍制度改革的深化2003年,重庆市出台了多项放宽户口迁移的政策,实施城乡户口一体化的户口登记制度,规定居民按照经常居住地可分为城镇居民和农村居民,所有居民公平地享有国民待遇。虽然现有户籍制度改革力度较大,但是,与农业户口直接“挂钩”的征地补偿政策却抑制了一些农村居民转为城镇居民的意愿,从而影响了户籍制度改革的深化。笔者认为,重庆市户籍制度改革总的方向是正确的,符合党中央推进城镇化的精神,但相关政策,特别是征地政策,由于完善力度不够,制约了户籍制度的改革。尽管《农村土地承包法》承认了户籍不是该村社的人员也可以合法拥有承包地,但重庆市征地补偿安置制度却是以户籍为准,对非农业人口拥有承包土地的人员不予安置,从而否定了农转非人员的承包经营权所应得的合法利益。在当前户籍制度改革的背景下,若此类人员的承包经营权在征地时得不到补偿,由此激发的矛盾将制约户籍制度改革的实施,影响该类人群进入城镇的积极性。(二)户籍制度改革对土地承包经营权人的权益带来冲击随着重庆市户籍制度的改革,农村居民户口变动的情况日益增多,从而导致了户籍与实际土地经营权不一致的情况。诸如:拥有集体经济组织承包土地而户籍却不在该集体经济组织;拥有承包土地而户籍已转为城镇居民等现象。这些变化冲击着现行的土地征收制度。在户籍制度改革的实际操作中,公安部门将农业户口的人员直接改为农村居民,非农业户口的人员改为城镇居民,允许农村居民转为城镇居民,但禁止城镇居民转为农村居民。此政策只允许人口单向流动,即只允许“农转非”,不允许“非转农”。这就会导致拥有承包土地而户籍已转为城镇居民的原农业人员在征地时无法得到安置补偿。同时,户籍制度改革的内容未涉及集体经济组织成员资格的认定,相关法律法规对集体经济组织成员资格的认定也很模糊,这就不利于集体经济组织对补偿资金进行合理地分配。由此可见,现行的征地制度若仍以户籍制度为基础,否定拥有土地承包经营权的非农业人员得到安置补偿的权利和参与集体资产补偿资金分配的权利,势必会引发更多的征地矛盾,这也违背了征收制度是为了制约政府权力,使私有财产免受不当干扰的设立目的。[1]二、征地补偿制度保障土地承包经营权人权益的现状重庆市现行的征地政策主要有《重庆市征地补偿安置办法》(市政府令1999第55号,以下简称55号令)、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置有关政策的通知》(渝府发[2008]65号,以下简称渝府发[2008]65号)等。其征地补偿安置对象的认定都是以户籍为基础。在当前人口流动较为频繁的现实情况下,笔者在对现行的征地政策进行分析后发现,在征地时,重庆市虽然把部分拥有土地承包经营权的非农业人员认定为安置补偿对象,但是,大部分拥有土地承包经营权的非农业人员却得不到安置补偿,其矛盾越来越显现。现行的征地制度存在以下问题:(一)55号令第十三条该条文规定“被征地单位的下列人员按有关规定农转非或以调整承包地方式予以安置:(1)农业人口;(2)在校大中专学生;(3)现役义务兵;(4)劳改劳教人员。”该规定明确了征地安置对象为被征地单位的农业人口,同时,原户籍在被征地单位的在校大中专学生、现役义务兵、劳改劳教人员等群体也认定为安置补偿对象。该征地政策在人口流动较少的年代是比较适合的,但是,由于近几年大量的农民迁往城镇,该政策就越来越不适应现实的需要,不能妥善解决征地工作中的矛盾。(二)2005年重庆市以渝府发[2005]67号文调整了征地补偿标准,但对安置对象的认定未进行调整该文件进一步加强了征地的安置工作,采取土地补偿费和安置补助费(以下简称“两费”)合一的办法进行征地,“两费”只对此次征地的农转非人员进行补偿。其征地补偿基本上是“征人”。如该文件规定征地“两费”标准按人均耕地面积不同折合人均“两费”20700元至27600元,也就是说,不管征地多少,“两费”只按农转非人员计算,农转非一人,按20700元至27600元的标准支付一人的补偿费。从总体来看,此政策对有承包土地的非农业人员未进行补偿,这在实际工作中引发了很多矛盾。(三)2008年渝府发[2008]65号废止了渝府发[2005]67号文该文调整了征地补偿方式,将“两费”分离,提高了补偿标准,并且将土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险,其余20%支付给被征地农村集体经济组织,用于发展集体经济和安排集体经济组织成员的生产、生活;未满16岁的被征地农转非人员,其安置补助费支付给个人,16岁以上的被征地农转非人员的安置补助费,首先用于缴纳被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险费用总额的50%。该政策解决了征地农转非人员后顾之忧。但是,该文件对安置对象的认定却未明确规定,实际操作中仍然以55号令的规定为准。因此,有承包土地的非农业人员按照文件规定仍然得不到安置,且不能参加被征地农转非人员的基本养老保险。部分区县在执行过程中进行了变通,将大中专学生已毕业但未就业的纳入了补偿安置对象,但是,有承包土地的非农业人员仍不能成为补偿安置对象,此类人员最多只能享受青苗、构附作物(如被征土地上的水井、猪圈等)的补偿和土地补偿费的20%的分配,并且,他们是否具有参与土地补偿费的分配资格,还需要村集体经济组织讨论决定。笔者认为,重庆市的征地补偿安置政策,特别是2008年调整后的征地补偿安置政策,提高了征地补偿标准,解决了被征地农民的基本养老问题,是值得肯定的。然而,针对征地工作中的一些特殊情况,如对于有承包土地的非农业人员的补偿等问题,还有很多需要完善的地方。目前,因承包被征地集体经济组织土地的非农业人员或承包土地后户籍转入其他集体经济组织的农业人员因未获得与被征地农转非人员一样的补偿安置待遇,而将征地单位告上法庭的案件不断增多。但是,由于没有相关依据,法官对此类案件判决各异,有支持补偿的,也有不支持补偿的。由此可以看出,征地政策的调整和变通执行仍然未能从根本上解决征地引发的纠纷。究其原因,征地政策的本质是在“征人”,而不是在征地,主要是在解决人的安置问题,忽略了对用益物权的补偿。三、当前户籍制度下保障土地承包经营权人权益的思考农村土地在被征收时,集体经济组织和被征地人员将获得补偿和安置。若被征地人员被认定为集体经济组织成员,除了获得被征地人员的补偿安置外,还能分配到集体经济组织财产补偿资金。然而,土地征收制度安置对象的认定单纯以户籍为基础,排除了不具有农业人员身份的土地承包经营权人所应享有的征地补偿权益,这已经越来越不能适应日益增多的人、户口和土地分离及转化的现实。此类问题如果不予以认真研究、解决,极有可能引发更大的社会矛盾。那么,在当前户籍制度改革的大环境下,如何保障土地承包经营权人的征地补偿权益呢?笔者认为,此问题的妥善解决需要征地补偿安置方式从制度层面、实际操作层面结合户籍制度的改革进行完善。(一)调整征地补偿安置对象认定的标准根据重庆市现行的征地政策,单纯以户籍为标准认定土地征收制度安置对象的做法应从制度层面上予以根本改变。笔者认为,土地承包经营权具有相对的长期性、稳定性,相对于户籍来说,具有对土地权利人认定的准确性,更有利于保障权利人的权益,因此,征地制度应把权利人承包经营的土地面积作为征地补偿认定的标准。土地征收直接表现为对权利人的土地所有权的剥夺,权利人因公共利益而蒙受特别的经济损失,理应就其损失得到补偿。我国《宪法》规定,为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收并给以补偿。《农村土地承包法》规定,承包地被依法征收的,承包人有权依法获得相应补偿。《土地管理法》规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。《物权法》第42条第2款规定了征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。而且《物权法》第132条还进一步明确了“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿”。以上法律均承认了土地承包经营权是一种非常重要的用益物权,土地承包人在土地征收时应享有补偿安置权,这是权利人享有的用益物权的体现。同时,《物权法》第131条还规定:“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的,依照其规定。”根据这一规定,除法律对承包地的收回有特别规定外,在承包期内,无论承包人身份如何变更,只要土地承包合同没有依法解除,发包人均不得收回承包地。这赋予了土地承包人长期而有保障的土地使用权,为维护农村土地承包关系的长期稳定提供了法律保障。笔者认为,按照宪法和相关法律的规定,在承包土地被征收时,土地承包经营权应该作为独立的财产权利而获得相应的补偿。也就是说,无论承包人身份如何变更,只要土地承包合同没有依法解除,承包人有权依法获得相应补偿。征地补偿安置制度应在《物权法》的基础上进行调整,补偿应以土地承包经营权面积为准,不应以户籍为准。(二)明确集体经济组织成员的资格集体经济组织成员资格认定问题是土地征收集体资产补偿费分配的核心。但是,我国法律对此规定不够明确,实践中各村、集体经济组织的做法各有不同,没有统一的标准,难免分配不公,纠纷不断。关于集体经济组织成员资格的认定标准,征地补偿受益资格的确定,理论界有不同的观点,综合起来有四种。第一种观点是户口说,以户口登记为标准确定土地征收补偿受益资格,只要当事人的户口在本集体经济组织,就可以参与该集体经济组织土地征收补偿款的分配。第二种观点是村民说,以村民资格为标准确定土地征收补偿受益资格,这种观点认为,只要依法取得了该集体经济组织的村民资格,不管是否拥有户籍,都可以参与该村土地征收补偿款的分配。第三种观点是生活来源说,以生活来源为标准确定土地征收补偿受益资格,只要是以该集体经济组织土地耕作收益为个人的主要生活来源,就可以参与该集体经济组织土地征收补偿款的分配。第四种观点是地权说,以拥有本集体组织土地权为标准,确定土地征收补偿受益资格。[2]笔者认为户口说认定标准不具科学性。随着户籍制度改革的深入,人口流动频繁,户籍不再是一个稳定的参考依据。村民说和生活来源说的认定标准具有不确定性,不便于实际操作。地权说的观点更具合理性,但需进一步细化、完善。党的十七届三中全会的《决定》明确了现有农村土地承包关系要保持稳定并长久不变。土地承包经营权相对于其他认定标准更稳定、更准确,也有法律依据。笔者认为,集体经济组织成员的认定应以是否拥有土地承包经营权为准,集体经济组织成员应按其土地承包经营权面积享受权利、承担义务。这种做法将户口与集体经济组织成员资格剥离了,只要拥有土地承包经营权,并承担义务、享受权利的成员,都应视为集体经济组织成员。在土地征收时,这些