地方政府投融资平台公司风险控制-

地方政府融资平台公司风险控制学习框架地方政府融资平台形成与风险现状地方政府投融资平台的风险分析当前背景下地方政府投融资平台的风险控制总结2000年前后，随着国家对住房分配制度的取消和商业按揭政策的推行，房地产已经逐步成了中国经济的重要组成部份，在当前的财税制度下，地方政府的“土地财政”孕育而生。土地需求推动土地供给，各地政府通过各种方式完成由“生地变为熟地”的环节（即：一级土地开发环节）。然而土地一级开发需要投入的资金量很大，且资金占用时间长、回收期长的特点，使得土地一级开发筹资的任务成为重中之重。基于土地一级开发筹资及其他基础建设融资需求，各级地方政府设立了不同形式的融资平台，但迄今为止地方融资平台出现了收益率低、还债高峰期、巨额债务风险凸显等特点，在当前社会实体经济普遍下行的大背景下，地方融资平台的风险已严重危及到地方政府的财政风险以及金融系统的安全，进而对社会稳定产生严重的负面影响。面对此种现状，化解其风险有现实意义。引言一、地方政府投融资平台形成与风险现状•（一）地方政府投融资平台定义•地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司（通常简称城投公司）、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。•（二）地方政府投融资平台的“出生”背景•一方面，1994年分税制改革后，地方政府的财权与事权不相匹配，地方财政收入占比的下降与城市基础设施建设、公共服务的提升和城市化发展投资增加之间的矛盾日益明显；•另一方面，尽管通过融资发展城市基础设施建设具有一定的“代际公平性”，但受《预算法》的限制，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得举债。•两方面的压力使得地方政府将视线转移到组建投融资平台，通过政府投融资平台举债发展。•（三）地方政府投融资平台的作用•首先，地方政府通过组建融资平台，有效整合和配置政府资源，通过资源—资产—资本-资金的链条转化，将沉淀的资产激活，实现国有资产的保值增值。•其次，地方政府投融资平台通过融资，极大地加快了地方基础设施建设的进程，提升了公共服务水平，为地方吸纳人口、增加税收、实现土地增值、改善民生和提高社会生产力起到积极的推进作用。•最后，地方政府投融资平台一定程度上起到了吸引民间资本参与地方基础设施建设和运营的作用。地方政府投融资平台通过公共私营合作制（PPP）、参与设立城市基础设施建设投资基金等模式，吸引民间资本进入城市基础设施和民生工程建设领域，有效地融合了国有资本的实力、规范性与民营资本的高效灵活性，实现共赢。•（四）地方政府投融资平台风险现状•央行《2010年中国区域金融运行报告》显示，截止2010年末时为止，全国各级地方政府的投融资平台共有1万多家，且由以往地方政府投融资平台主要集中在省级、地级市层面，发展到现在的县级市、甚至区县（发达地区甚至乡镇）都有的状态，其中有70％的地方平台在区县级。•国家审计署于2011年初公布的中国各级地方政府债务达到10万亿债务的规模。从总的负债率看，地方政府直接的负债和担保责任下的或有负债的比例是70%以上，这远高于欧盟关于成员国债务不得超过60%的红线。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，这已经接近欧元区一些深陷主权债务危机的国家的标准。•国家审计署2013年12月30日公布的数据显示，截至6月底中国地方政府债务达到约17.89万亿元，与2010年底相比大约增加70%。这使得中央政府和地方政府的债务总量达到30.27万亿元，约为2012年名义国内生产总值（GDP）的58%。2014年以前，地方政府通常不得发行地方政府债券，因此通过下属投资公司向个人和公司发行高收益率投资工具来为基础设施建设项目筹资。这导致所谓的影子银行业快速发展。中国地方政府尚未摆脱严重依赖于投资的经济模式，这使得人们担心债务可能继续增加。•截至2016年末，中国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。•截至2016年末潍坊（一般公共预算支出637.6亿元，政府性基金预算支出372.1亿元），债务率99.93%。•至2017年3月底，审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过1倍；7个省、6个市和5个县本级2015年以来，通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。二、地方政府融资平台的风险分析•（一）地方政府投融资平台债务增速过快风险•根据审计署公布数据，近3年市县政府平均债务年增长率为20%，其中县级为26.59%，远超GDP和财政收入增长率（2016年潍坊9.1%；债务率99.93%）。且县区因综合抗风险能力相较市级更弱，近年来融资压力巨大，往往通过信托、融资租赁、基金、垫资、BT等高成本融资缓解资金压力，进一步加剧了地方政府的债务负担。•（二）地方政府债务偿还能力风险•就地方政府性债务而言，融资平台是融资主体，而真正的偿债主体则是地方财政所代表的地方政府。地方政府综合财力对融资平台的偿债能力有着决定性影响。但近年来受经济增长趋缓因素影响，地方财政收入增速放慢，特别是一些产业集中度过高、产能过剩、转型压力较大的城市，财政收入增长压力较大。同时，作为政府偿债主要来源的土地出让收入在土地指标、房地产市场的不稳定性及产业、人口的集聚效应等综合因素的影响下，也具有较大的不确定性。地方政府财力缺乏，将直接导致融资平台的偿债风险。•（三）地方政府投融资平台期限错配风险•受近年来融资政策调整影响，政策性银行对融资平台的贷款受到一定限制，融资平台退而求其次去寻求一些股份制银行、信托机构的资金支持。这些资金往往期限较短，在3年左右，一般不超过5年，与地方政府投融资平台所投资项目的周期长、盈利低的特点相矛盾，流动性风险成为地方政府投融资平台最大的风险所在。•（四）地方政府债务管理机制不健全的风险•当前各地各级政府债务管理机制建设不均衡，投融资体制改革和债务管理机制建设，做到“借、用、管、还”一体化，举债有度、偿债有道。地方政府若要举债，只有在规定的债务限额内发行地方政府债券这种形式。•（五）地方政府投融资平台经营管理风险•地方政府投融资平台分为只负责公益性项目投融资业务的、只负责非公益性项目投融资业务的，以及二者兼而有之三种，在当前的融资大环境下，第三种融资平台成为发展主流。融资平台经营目标的复杂性和融资任务的规模性，对其经营管理水平及资本运作能力提出了较大的挑战。三、当前背景下地方政府投融资平台的风险控制•（一）推行财税体制改革，使各级政府的财权和事权相对等。改革地方政府领导干部任职考核体制。•不唯GDP，而是更加侧重于环境保护、债务管理等，建立预算硬约束机制，避免地方政府为了政绩工程，滥上项目，贪大求全，浪费子孙后代的资源，导致“代际不公平”。•（二）采取渐进式的控制模式。•鉴于地方政府债务规模庞大、投资项目产生收益的周期较长，以及流动性紧张等特点，对于地方政府债务的控制，不宜采取“一刀切”“猛刹车”的简单方法，而应以降低政府债务增速为目标，逐步采取软着陆的方式。比如置换债券的发行。•（三）建立完善的地方政府债务管理办法。•统一政府性债务统计口径，完善债务统计信息系统，建立债务预警机制（《政府性债务风险应急预案》）；•根据地方政府财力情况、债务余额确定年度举债规模，严格实行政府性融资报批制度（分配政府债务限额）；•建立地方政府债务考核机制和责任追究机制，将债务的借、用、还纳入领导干部经济责任审计，作为提拔、任用的参考指标，为过度融资“降温”（《政府性债务风险应急预案》中有相关规定：制定政府性债务风险应急预案、成立政府债务领导小组，其成员由地方政府主要负责人任组长。）。•（四）整合资源增强融资平台造血功能。•各地投融资平台公司要积极采取市场化方式来拓宽融资渠道、降低融资成本。投融资平台运作时，不能过度的依赖当地政府的支持，应充分采用市场化运作模式、盘活存量资源、拓宽融资渠道来募集未来投资经营所需资金。而且除了采用向银行贷款外，投融资平台公司可以选择采用发行企业债券、短期融资券、中期票据和发起设立产业投资基金等方式进行融资，同时随着项目进展适时采用IPO上市融资的方式，实现资产证券化。•（五）提高投融资平台的透明度，完善平台公司治理结构•建立完善地方投融资平台信息披露制度，建立和完善债务风险监测指标体系，以财政负债率、财政债务率和财政偿债率等作为监测指标，对地方政府的债务规模、结构和风险进行动态监测和评估。•地方投融资平台同时应严格遵守我国公司法、金融法及证券法等法律法规，履行登记注册手续、成为独立人格的法人，明确其产权关系和各项入股资产，规范其公司治理结构，遵循市场化机制来完善法人治理结构和公司运作模式，提升经营管理能力；引入人力资源的市场运作，改变过往“官员化”人才制度建设，积极吸引优秀专业人才，对提升地方政府投融资平台的市场竞争能力、经营盈利能力，防范因经营不善导致的经营风险。•（六）提升地方政府投融资平台的管理能力，拓展延伸融资平台产业链。•一方面，地方政府投融资平台逐渐向着集团化方向发展，资产规模巨大、产业领域广泛、经营方式复杂，应以优化管理为重点，推行事业部制或母子公司制，实行绩效考核，提升市场竞争能力。•另一方面，应加强对集团化平台发展战略的研究，强化内控管理和人才培养，优化流程，迅速提升平台公司的核心竞争力和综合实力。•从地方政府投融资平台的未来发展来看，在地方政府债务回归本来面貌后，如何实现发展的延续，就需要紧跟城市发展阶段，不断延伸产业链条。从基础设施硬件建设到城市区域性综合开发，再到资产运营、资本运作，不断发现新兴业务板块，使地方政府投融资平台公司获得持久性的增长。四、总结•上述的风险分析及解决方案仅仅是一些粗浅的认识，学者和智者们仍有更多有效的方法来化解现存的风险。从国家近期出台的众多政策与法规中都能看到国家正在花大力气通过各种不同的方法来处理地方政府融资平台所呈现的巨大风险，对此我们充满信心。不过，过往积累下来的风险总是并非单一存在、不同领域和类型的风险总是以复合型的姿态呈现，而且在旧问题没有解决的之前又会出现其他新问题，因此解除其风险的难度可想而知，这都需要相关部门在实践中不断地研究对策、调整方案，在不断出现的新问题面前冷静面对、通过对方案的综合运用，将风险降到可以接受的安全范围。本次阐述主题的探讨无论是在理论上还是在实践中都有很长的路要走，希望能够为滨海金控化解融资平台的风险起到一定的参考作用。谢谢