第八章《区域治理理论》

第八章区域治理理论在区域经济运行过程中，普遍存在着行政区域经济与经济区域经济的矛盾冲突问题（即“双重区域经济现象”）；各区域经济主体利益的矛盾冲突问题。“区域治理”是一种纾解区域矛盾冲突、促进区域协调发展的新型调控理论模式。从一定意义上而言，区域治理体现为一种“自下而上”的区域经济运行调控模式。第一节区域治理的内涵和特点西方“区域治理”理论研究始于1980年代。国内“区域治理”理论研究始于1990年代末期。国内学术界对此论题尚未采用统一的术语，存在“城市治理”、“城镇治理”、“城市管治”、“城市管制”、“区域治理”、“区域管治”、“区域管制”、“地方治理”、“空间管治”等多种说法。本书统称“区域治理”，并视“城市治理”、“大都市区治理”、“城市圈区域治理”等为“区域治理”的特例。近年来，国内出版的部分区域经济学及相近学科教科书中陆续新增了“区域治理”前沿理论内容。诸如《现代区域经济学》（2006）、《区域经济学原理》（2007）、《经济地理学》（2006）和《区域分析与区域规划》（2006）等。一、“治理”的内涵1.“治理”概念“治理”（Governance）一词最初用于表述与国家事务相关的管理活动。1980年代以来，“治理”一词频繁出现在联合国机构、学术团体、民间志愿组织的出版物上，内容几乎涉及社会经济各个领域，逐渐发展成为一种内涵丰富、适用广泛的前沿理论，并在许多国家的政治、城市及社会管理改革中得到广泛的运用。但关于“治理”概念的界定，迄今尚未达成普遍公认的共识。具有代表性的观点见表8.1所示。分类学者、机构`主要观点1.强调治理是一种社会统治方式世界银行（1996）一个国家为了发展而对经济和社会资源进行管理时运用权力的方式。世界经济合作组织（1996）运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会发展。具体而言，是由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活反映了非常多样化的规章制度甚至个人态度。联合国发展计划组织（1999）一国在所有层次上运用经济、政治和行政权力以管理它的事物，包括通过机制、程序和机构让市民和团体得以表白意见，以及运用法律权力承担责任和调解歧见。2.强调治理的过程特征全球治理委员会（1995）是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应，也可以采取合作的行动。顾朝林（2000）一种综合的全社会过程，它以“协调”为手段，不以“支配”、“控制”为目的，它涉及广泛的政府与非政府组织间的参与和协调。杰索普通过建构政府的（等级结构的）和政府以外的（非等级结构的）机构、组织和具体的实践，以解决政治的和超越政治的、有关实现共同目标和集体设想方面的问题。表8.1中外学者、机构关于“治理”概念界定的代表性观点分类学者、机构`主要观点3.强调治理反映了一种社会关系全球城市研究机构（1995）治理涉及市民社会和国家之间的关系，涉及执法者和守法者之间的关系，涉及政府和可控性的关系。全球治理协会（1995）个人与机构、公家与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。阿尔坎得拉、库伊曼（1998）在众多不同利益发生作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。斯托克（1999）在组织之间、公共与私人之间的界限可以穿透的情况下，治理的行为、方式或系统。它认识到了组织之间的相互依赖，其本质是政府与非政府之间及其内部各种力的相互作用。4.侧重对前人研究成果的集成概括张京祥（2000）通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到‘双赢’的综合的社会治理方式。吴骏莲（2001）治理主要包含：①自组织的调节方式，是指“组织间关系的自组织”；②多样化的行为者，包括政府部门、私营部门及第三部门（志愿团体、非赢利机构、非政府组织、社区企业、合作社、社区互助组织等等）；③互动过程，不同的组织必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的；④国家承担的角色。续表8.1尽管关于“治理”一词存在着各种不同的理解，但都基于一个共识：政府并非调节社会经济的唯一主体力量，包括其它正式和非正式组织（机构、单位、社团等）在内的各种社会力量也可负责维持社会经济秩序、参与社会经济调节。2.“治理”与“管理”的比较新兴的“治理”（Governance）概念与传统的“管理”（Government）概念存在明显的区别（见表8.2）。表8.2“治理”与“管理”的比较治理管理利益关系纵横交错的立体网络自上而下的单向线形权力主体政府与非正式机构政府组织制度正式制度与非正式制度协调互动正式制度行政依据依法行政人治治理手段多元化、灵活单一、简单治理方式协调、合作控制、命令资源分配市场利益调节国家统一分配总之，治理理论倡导“更少的统治，更多的治理”，主张多元治理主体之间进行对话、协调和合作，以最大限度地利用社会资源促成公共目标的实现。二、“区域治理”的内涵1.“区域治理”概念国内学术界关于“区域治理”概念的界定综说纷纭，最具代表性的观点有：（1）基于制度安排视角的“区域治理”概念界说。郝寿义（2007）将“区域治理”界定为：内生于一个区域的正式或非正式的制度安排，通过这些制度安排，区域主体可以实现区域内部的集体活动，包括设定区域的目标和规则，制定区域公共决策，组织并协调区域的集体活动等。（2）基于地域空间资源整合视角的“区域治理”概念界说。张京祥和黄晓春（2001）认为，区域治理是一种基于地域空间资源的治理，是将经济、社会、生态的可持续发展，同资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包融在内的整体地域治理概念，既涉及中央元，又涉及地区元，也涉及非政府组织元等多组织元的权利协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配及流通起着关键的影响。在市场经济环境中，空间资源的分配是协调各社会发展单元的相互利益的重要方式，因此它是政府握有的为数不多而行之有效的调控社会整体发展的手段之一，具体表现为各种形式的空间规划与管理行动。2.“区域治理”与“区域管理”的比较“区域治理”和“区域管理”两者之间存在明显的区别和联系（孙兵，2007；郝寿义，2007）。（1）二者的相同点区域治理和区域管理均关注公共领域问题；二者活动的内容相似，都关注区域社会、政治的稳定以及经济的发展。（2）二者的差异第一，区域治理所包含的内容要广于区域管理。区域治理涉及区域公共生活的方方面面，既包括区域政府的管理活动，也包括区域政府管理以外的诸多问题，如区域环境问题等。第二，区域治理的主体较之区域管理呈现出多元化特点。区域管理的主体是区域政府，其它个体或组织可作为区域政府的协商者和咨询者，但均不能成为区域管理的决策者。而在区域治理中，除区域政府这一重要主体外，还包含有其它众多的治理主体，如企业、行业协会、居民等，各主体联合共同作出有关区域问题的决策。第三，协调机制不同。区域管理的协调方式主要是通过自上而下的等级体系来进行，权威在其中起到关键作用。而区域治理更多是通过协商和沟通机制来解决问题，各主体在区域治理中处于的平等地位，并形成区域内部的网络状结构关系。第四，对区域各利益集团的影响不同。由于是通过协商和沟通机制来解决问题，参与区域治理的各主体都能够自由表达自己的诉求，并防止自己的利益受到损害。而在区域管理中，由于政府处于支配地位，其权力很少受到挑战，因而那些接近区域政府的集团往往能够获得更大的利益。三、区域治理的特点综而言之，区域治理具有以下三大特点：1.强调发挥非政府组织的作用在区域发展实践中，传统的区域政府组织单一纵向的管理模式已显现出明显的局限性，而非政府组织作为一种极其有效的制度资源，由于其非营利性、民间性及自治性等特性，使得其在降低交易成本等方面具有独特优势，在区域社会管理和公共服务等方面能够发挥其它组织难以替代的作用。2.强调公众参与的重要性公众参与是指公众对影响市民生活的整治过程的密切参与，并介入到决策之中。区域治理之所以强调市民社会的公众参与，是源于区域基于地方自治和民众自主管理而对传统管理模式反省的结果。通过市民社会的公众参与，有助于形成完善的监督机制，减少政府决策的失误，使政府更好地服务于社会。通过政府和市民社会之间的合作和互动，构建起一种伙伴关系。对政府而言，可促使运作成本最小化，达到借力发力、调动所有社会资源为公众服务的效果。3.以“协调”作为解决问题的主要手段由于区域治理涉及多方面的相关利益，其最终目标是要达到在现有条件下整个区域利益的最大化，即“多赢”局面。基于这一目标，解决问题的主要方式侧重各个方面的“协调”。各级政府机构、非政府组织以及市民代表摒弃行政级别差别，祛除地方保护主义思想，通过讨论、协商或谈判等方式，商讨特定问题的解决办法。在政府、企业和市民社会间建立一个信息顺畅的需求—回应控制渠道，妥善处理各方意见，从而达到区域利益最大化的目标。总之，区域治理理念强调通过协调机制，将由多种组织、多个成员和决策当局共同作用形成的多层次、多变动结构中难以自发连接的成分连接，顺应各利益主体共同发展的需要，推动区域发展的有效合作。它既强调区域内部作为区域发展的基础，又突出区际之间的协调作用；既主张在区域和区际的各个层面之间开展合作，并在合作的前提下展开竞争，又强调通过各成员间不断地对话和协商，促进各种利益的相互融合，在达成共识、自我约束、建立互信的基础上，形成多形式、多渠道、多层次、多元化互动的网络式协调管理局面，实现整体效益最大化。第二节区域治理的主体、客体和自组织协调机制一、区域治理主体1.区域治理主体的类别根据区域经济运行主体理论，区域治理的主体可分为政府、企业、非营利组织和居民四类。（1）政府区域政府是区域治理最重要的主体。政府是公共利益的代表。区域政府是区域公共设施和公共服务的主要提供者，并执行中央政府的相关区域政策。中央政府制定宏观发展战略以指导区域发展的运行，其颁布的法律法规也构成了区域制度环境的基础。通常情况下，中央政府也会直接参与区域治理的具体过程。此外，中央政府的地方派出机构也在区域管理活动中占有独特的地位和作用，对区域社会经济活动进行指导及宏观管理。（2）企业企业是区域治理的重要主体。企业一般以利润最大化为目标，常趋向积极参与区域治理，以实现其利润目标。企业参与区域治理的目的在于希望在税收等政策方面获得一定的优惠。此外，企业通过与社会各界的沟通，以此为公关手段在公众面前树立良好的企业形象，从而降低企业的运营成本。（3）非营利组织非营利组织是区域治理的新兴重要主体。非营利组织（Non-ProfitOrganization，NPOs）具有民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性等特点，与政府组织相比较，在有效降低生产成本和交易成本方面具有独特优势，非营利组织通过自己的各项活动，解决市场和政府无暇顾及或解决不力的社会问题，缓解社会矛盾，促进区域发展。（4）居民居民也是区域治理必不可少的一个主体。居民参与区域治理在某些方面可能会与非营利组织有所重叠，因为许多非营利组织所代表的正是居民的利益，反映居民的要求。但这种间接的对区域治理的参与并不能全面反映居民的参与情况。居民参与区域治理的最普遍的方式是通过投票选举，但无论是从民主政治的内涵还是从公共政策的形成过程来看，居民参与并不仅局限于投票行为，还应包括对公共事务积极而深入的介入，不仅仅是消极的维护居民自身的利益，而是更多地创造公共利益。所参与的人员也不限于社会或政治精英，还应包括普通居民，他们可以对与自己有关的社区事务具有决定权力。2.区域治理主体的参与方式（1）政府参与区域治理的方式政府参与区域治理的方式有：一是政府通过向社会提供法律规范，约束人们的行为，创造稳定的发展环境。政府还提供相应的惩罚措施，以确保法规的执行。二是政府向社会提供一些公共服务，包括公共管理和咨询等。三是政府还承担组织区域活动的责任，组织各类区域治理主体就重大