搜索
《国家自然灾害救助应急预案》民政部救灾司2013年10月目录预案的出台背景12预案的框架结构3预案的启动标准及措施4预案的编制建议“凡事预则立，不预则废。”预案即预备方案，是对潜在的或可能发生的突发事件事先制定的应急处置方案，是在危机发生前制定一套可行的措施以备用，危机一旦发生，立即启动预案来应对。预案的含义2003年抗击“非典”后，国家加强应急管理体系的建设，并于2005年印发了《国家突发公共事件总体应急预案》（国发〔2005〕11号）。全国突发公共事件应急预案体系包括：总体应急预案；专项应急预案；部门应急预案；地方应急预案；企业事单位应急预赛；重大活动应急预案。突发公共事件分为：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类；预警级别根据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，分为特别严重、严重、较重、一般四级。在全国突发公共事件应急预案体系中，自然灾害救助应急预案为20余项专项应急预案之一。制度建设回顾2005年5月，国务院办公厅印发由民政部牵头编制的《国家自然灾害救助应急预案》（国办函〔2005〕34号）。2011年10月，国务院办公厅印发由民政部牵头修订的《国家自然灾害救助应急预案》(国办函〔2011〕120号)。2008年12月，民政部印发《关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见》（民发〔2008〕191号），编制了县级以上（含县级）、乡镇（街道）和行政村（社区居委会）《自然灾害救助应急预案框架指南》。制度建设回顾目录预案的出台背景12预案的框架结构3预案的启动标准及措施4预案的编制建议《自然灾害救助条例》第八条：县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。自然灾害救助应急预案应当包括下列内容：（一）自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责；（二）自然灾害救助应急队伍；（三）自然灾害救助应急资金、物资、设备；（四）自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理；（五）自然灾害救助应急响应的等级和相应措施；（六）灾后应急救助和居民住房恢复重建措施。《自然灾害救助条例》有关规定•自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理•自然灾害救助应急响应的等级和相应措施•灾后应急救助和居民住房恢复重建措施预案内容一、救助准备组织指挥体系。包括国家减灾委员会、专家委员会及相应职责。应急准备。包括资金准备、物资准备、通信和信息准备、装备和设施准备、人力资源准备、社会动员准备、科技准备、宣传和培训等内容。信息管理。包括对预警信息和灾情管理的要求。二、应急救助预警响应。包括预警响应的启动条件、启动程序、响应措施和终止程序。应急响应。包括Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ四个等级应急响应的启动条件、启动程序、响应措施和终止程序。三、灾后救助灾后救助与恢复重建。包括过渡性生活救助、冬春救助、倒损住房恢复重建等救助措施。四、总则和附则部分总则。包括编制目的、编制依据、适用范围、工作原则。附则。包括自然灾害救助款物监管、国际沟通与协作、奖励与责任、预案演练、预案管理与更新、制订与解释部门、预案生效时间等内容。应急预案框架体系目录预案的出台背景12预案的框架结构3预案的启动标准及措施4预案的编制建议应急预案启动标准县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾害预警预报启动预警响应，采取下列一项或者多项措施：（一）向社会发布规避自然灾害风险的警告，宣传避险常识和技能，提示公众做好自救互救准备；（二）开放应急避难场所，疏散、转移易受自然灾害危害的人员和财产，情况紧急时，实行有组织的避险转移；（三）加强对易受自然灾害危害的乡村、社区以及公共场所的安全保障；（四）责成民政等部门做好基本生活救助的准备。《自然灾害救助条例》规定的预警响应措施自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的，县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动自然灾害救助应急响应，采取下列一项或者多项措施：（一）立即向社会发布政府应对措施和公众防范措施；（二）紧急转移安置受灾人员；（三）紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资，及时向受灾人员提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助，保障受灾人员基本生活；（四）抚慰受灾人员，处理遇难人员善后事宜；（五）组织受灾人员开展自救互救；（六）分析评估灾情趋势和灾区需求，采取相应的自然灾害救助措施；（七）组织自然灾害救助捐赠活动。对应急救助物资，各交通运输主管部门应当组织优先运输。《自然灾害救助条例》规定的应急响应措施预警响应：国家减灾委办公室组织协调应急响应：Ⅰ级响应由国家减灾委主任统一组织、领导；Ⅱ级响应由国家减灾委副主任（民政部部长）组织协调；Ⅲ级响应由国家减灾委秘书长组织协调；Ⅳ级响应由国家减灾委办公室组织协调。国家减灾委各成员单位根据各响应等级的需要，切实履行好本部门的职责。预警响应和应急响应的实施1、国家减灾委办公室及时组织有关部门及受灾省份召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾支持措施。2、派出由民政部领导带队、有关部门参加的联合工作组赶赴灾区慰问受灾群众，核查灾情，协助指导地方开展救灾工作。3、国家减灾委办公室与灾区保持密切联系，及时掌握并按照有关规定统一发布灾情和救灾工作动态信息。中央宣传部、广电总局组织领导新闻宣传工作。4、根据地方申请和有关部门对灾情的核定情况，财政部、民政部及时下拨中央自然灾害生活补助资金。民政部为灾区紧急调拨生活救助物资，指导、监督基层救灾应急措施的落实和救灾款物的发放；交通运输、铁路、民航等部门加强救灾物资运输组织协调，做好运输保障工作。卫生部指导受灾省份做好医疗救治、卫生防病和心理援助工作。5、灾情稳定后，国家减灾委办公室指导受灾省份评估、核定自然灾害损失情况，并根据需要开展灾害社会心理影响评估，组织开展灾后救助和心理援助。6、国家减灾委其他成员单位按照职责分工，做好有关工作。应急措施举例－以三级应急响应为例【案例】甘肃岷县漳县6.6级地震2013年7月22日7时45分，甘肃省定西市岷县、漳县交界发生6.6级地震。据地方统计，地震造成134.5万人受灾，因灾95人遇难，1000余人受伤，28万余人紧急转移安置，大量房屋毁损，农村道路和其它基础设施损坏严重。遵照党中央、国务院领导同志重要指示精神，由国家减灾委秘书长、民政部副部长姜力带队，民政部、地震局、公安部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、卫生计生委和总参作战部等9部门组成的国务院救灾工作组一行17人于当日赶赴灾区，指导、配合地方政府开展抗震救灾工作。案例分析各有关部门和部队抗震救灾工作情况：国家减灾委、民政部：震后1小时，紧急启动国家四级救灾应急响应，随后又将响应等级提升至三级。启动国内外空间数据获取合作机制，组织开展地震灾害损失快速评估，向甘肃省紧急调拨3万顶帐篷、6万床棉被、1.5万张折叠床和1万条睡袋。指导灾区民政部门安置受灾群众，制订出台并实施临时生活救助政策，做好灾情统一发布和上报。中国地震局：派出近200人组成的现场调查队对受灾乡镇的房屋建筑、基础设施等进行现场调查，对调查点和抽样点进行灾害调查，震后2天完成并发布地震烈度图，持续开展现场加密观测和震情研判。案例分析各有关部门和部队抗震救灾工作情况：公安部：当日下拨抢险救援资金300万元和1.5万台（套）抢险救援物资，指导甘肃公安消防部队调集官兵、救援车、生命探测仪、搜救犬和救援器材，疏散转移被困群众、搜寻失踪人员、抢挖物资粮食、设立帐篷派出所、指挥疏导交通。财政部：紧急拨付应急救灾综合财力补助5亿元，用于灾区抢险救灾、受灾群众转移安置和生活救济、地震受伤人员医疗救治、遇难人员家属抚慰，以及公共服务设施应急抢修。国土资源部：启动地质灾害二级应急响应，副部长率工作组赶赴灾区，派出人员、车辆和应急调查组在灾区开展工作，分析预判地质灾害形势，获取震后遥感数据，为救灾决策提供参考。案例分析各有关部门和部队抗震救灾工作情况：住房城乡建设部：启动二级响应，指导灾区抓紧做好临时供水保障、配合开展应急评估和受损房屋鉴定。交通运输部：下拨公路灾毁抢修保通资金1000万元，指导甘肃省及周边省区交通运输部门做好道路抢修保通、路况预报和交通疏导。投入人员、机械实施道路抢修保通。卫生计生委：派出83名医疗防疫专家到灾区指导开展伤员救治、巡诊和防疫工作，指导甘肃卫生部门在灾后72小时内将110名危重伤员转运兰州救治。开展环境消杀和水质快速监测，处理禽畜尸体，灾区无传染病暴发流行和突发公共卫生事件报告。军队和武警部队：紧急组织派出大量人员和装备，全力开展抢险救灾、转移群众、抢修基础设施、搬运搭建帐篷、清理废墟等工作。案例分析甘肃省抗震救灾工作情况：·迅速全面部署。8时15分，省委书记、省长赶到省地震局召开紧急会议，立即启动地震灾害二级响应，安排部署抗震救灾工作，副省长立即赶赴灾区一线建立前方指挥部。受灾市县各级党委政府、各有关部门迅速到位，合力开展抗震救灾工作。·组织救援力量。定西、陇南等受灾地区迅速安排乡镇、村组干部开展灾情排查，摸清了重灾乡镇和重灾村，确定了救援重点，兰州军区和武警部队当天即派出3000多名官兵深入村组，对受困和被埋人员开展营救。·安排伤员救治。对地震受伤人员迅速开展救治，按照伤病轻重进行分类救治，重伤员转移到兰州救治，部分重伤员通过军队直升机转运，其他受伤人员依照病情，分别安置在县医院、乡镇卫生室、流动医疗点进行免费治疗，对复杂病情采取组织知名专家现场指导和远程会诊，保证所有受伤人员都得到有效救治，案例分析甘肃省抗震救灾工作情况：·安置受灾群众。地震发生当天，岷县迅速将当地原使用回收的600顶救灾帐篷运往受灾乡镇，部分群众当天就住进帐篷。后续物资抓紧向灾区接连调运。市县、乡镇发放了方便面、矿泉水等生活物资。政府对遇难人员遗体进行了妥善处理，及时向家属发放抚慰金。·抢修基础设施。在有关部门和解放军、武警部队的共同努力下，通往重灾乡村的道路在23日上午基本恢复通车，为抗震救灾工作提供了重要保障，使救援人员、装备和物资快速抵达灾区村组，灾区电力、通信、供水等在34小时内陆续恢复。·防范次生灾害。全面监测地震造成的危险区、房屋受损严重区、地质灾害薄弱区，密切关注降雨天气变化，做好泥石流、滑坡等地质灾害防范。省、市、县三级医疗救援队和卫生防疫队开展医疗救援和卫生防疫，妥善处理死伤畜禽，防止发生疫情。案例分析目录预案的出台背景12预案的框架结构3预案的启动标准及措施4预案的编制建议1上下左右不衔接2各地预案编制中存在的突出问题不实用3实际操作性不强工作指导性不强预案编制需注意的内容1.把握定位将救助应急预案列为本级政府的专项预案，争取以本级政府名义印发，预案覆盖的自然灾害种类要全面。2.确保要素齐全完整的预案应当包括预案制定依据和目的、适用范围、组织指挥机构、应急准备、灾情信息管理、预警响应、应急响应、灾后救助、民房恢复重建和预案管理等内容。3.科学设定启动指标设定的指标要具体、量化、完整，要设定特殊情况下启动预案的条件。预案编制需注意的内容4.合理划分响应等级省级救助应急预案最好设四个响应等级，市、县两级最好不少于三个响应等级5.注意相互衔接在响应等级、启动条件以及响应措施等方面，要与同级其他预案和上下级救助应急预案相衔接7.规范文本体例按照国内外通行惯例，规范预案文本的章、节、款、项体例结构和标题6.细化响应流程和措施明确各项应急救助工作内容，详细规定各响应级别工作流程1将安排资金和预案启动相挂钩，将本级投入和上级支持相配套，保证实用性2对各地预案编制的几点建议3固化演练机制，以县为单位每年至少举办一次演练（或桌面推演），保证操作性定时修订预案，不断完善预案体系