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第九讲行政效率•效率对行政管理的结果有重要影响，而且行政管理低效被认为是一种普遍的现象，行政效率因而是行政管理研究的重要课题之一。•探讨行政效率问题既具有理论上的意义，又具有积极的现实意义。一、效率与绩效：涵义p351－61、效率探源效率：最早出现于拉丁文，是一个哲学术语，意思是“有效的因素”；19世纪末引入机械工程学和物理学，产出的能量（功）/投入消耗的能量；后来引入经济学和管理学，泛指社会活动取得的结果和所消耗的劳动量的比率；科学管理运动后，引用于行政管理，1890年，美国洲际贸易委员会在举行是否提价的听证会上，决定将“泰罗制”确定为“效率”。2、行政效率是行政工作的结果和消耗之比，即国家行政机关和行政人员从事行政管理活动所取得的产出与所投入的各种资源之间的比例。3、行政效率是衡量行政行为的重要标准，也是行政学研究的主题。威尔逊《行政学之研究》，“行政学研究的目的在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作”，行政资源：稀缺性，人、财、物、时间、空间、信息行政产出（输出）：行政活动得到的结果，组织的活动或提供的服务。行政效益：行政产出对社会产生的影响，实现行政目标的程度。分析与思考：分析：产出和效益的区别在于，如同知道小鸟振动了多少下翅膀并不等于知道小鸟飞了多远行政效率是一个比值，而不是一个矢量。“量”的概念。绩效：performance，经济、效率、效益，3E。公平，4E。“质”的概念。经济economy：关心“投入”、资源，花了多少钱。效率efficiency：投入产出比。效益effectiveness：关心“情况是否得到了改善”，达到目标的程度。1、状态的改变程度，比如人均寿命、基尼系数等；2、行为的改变幅度，越轨行为、犯罪行为是否减少。公平equity：成本和效益在不同集团之间如何分配。机会公平、代际公平。帕累托最优（使一个人境况变好的同时不能使其他人的境况变坏，保证最低福利，比如排队买票时新增一个售票窗口，反之，插队）。帕累托改进。效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要。更准确地说，在不会使其他人的情况变坏的前提条件下，一项经济活动如果不能再有可能增进任何人的福利，那么该项经济活动就是有效率的。（萨谬尔森，《经济学》，第16版，p2）边沁的功利主义：最大多数人的最大幸福。罗尔斯准则（合乎最少受惠者的最大利益。原初状态，无知之幕，最大最小原则）。微观分离：组织得很好的少数人剥削多数人宏观分离：多数人剥削少数人。这是民主政治的基本内在问题，政治权力为多数人拥有，而税收大部分由少数人承担。1、技术效率和配置效率技术效率：X—无效率，各项投入是否得到了充分有效的利用。配置效率：资源投入是否达到了最佳组合。黄油还是大炮？2、静态效率和动态效率静态效率：在特定时点上能否有效利用资源，测定特定时点上的投入和产出比率。动态效率：在不增加投入的情况下，在一定时期内提高管理、服务的能力和水平，即投入产出比率在一定时期的变动率。二、行政效率的类型p354－63、微观绩效、中观绩效和宏观绩效微观层面：个人的工作效率、业绩中观层面：政府部门（组织）完成本部门工作任务的情况如何。宏观层面：政府是否满足社会和民众的需求、政治是否稳定、经济是否繁荣、人民生活水平是否提高思考问题微观绩效与中观绩效、宏观绩效的关系如何？绩效考核指标的设置不能鼓励与目标相悖的潜在行为。对警察的考核不能简单以抓捕的罪犯人数、罚款的数目来衡量。这很容易激励警察制造冤假错案，滥用权力。案例：2001年8月11日，甘肃某县公安局缉毒队拦截搜查到3669克海洛因，司机被判死刑，副局长和队长成为缉毒英雄。司机家人上诉认为毒品来源不明。甘肃省公安厅对毒品进行检验，发现毒品是假的。后终于发现毒品是警察托人加工的。警察作假是因为该县每年考核都不能完成缉毒任务，并且在全地区的排名中总是倒数第一。另外，缴获1克毒品可以获奖金30元。《自己找人运毒自己抓，临洮，两警察如此立功》，载《都市快报》，2003-06-18，第二版。）•效率批判：效率评价的维度（标准）•阿马蒂亚·森的效率观，认为经济学的效率（前述）的是基于“工程学”的主流经济学的效率存在问题（技术效率和帕雷托效率），效用或福利来衡量效率的，只关心最基本的逻辑问题，忽略了人类的最终目的是什么，人的美德或一个怎样活着等问题，导致经济学贫困，主张以个人的自由来衡量效率，含有肯定性自由（基本的可行能力——免受困苦，诸如饥饿、营养不良、不可避免的疾病、过早死亡之类，以及能够识字算数、享受政治参与等）扩展自由是发展的首要目的，主要手段。观点：对传统效率观的批判三、绩效评估p365-72（一）绩效评估绩效评估是对政府在履行公共职能、实现公共目标过程中的投入、产出和外部效应进行测定、评价和等级划分。政府绩效评估体现了公共管理的新思维，标志着公共管理从“效率优位”转向“质量优位”和公共管理的范式转变。政府绩效评估兴起于西方，与新公共管理运动遥相呼应，大规模公共组织绩效评估始于20世纪70年代，80年代开始倍受青睐。理论上，经济学家、管理学家和公共管理学者如西蒙、奥斯本、科恩等人作了广泛的研究；实践上，英国撒切尔夫人政府、美国克林顿政府推动了绩效评估的应用。（二）评估的功能p362-51、监督功能上级对下级进行工作检查，监督下级是否按质按量地完成任务。公民对政府的监督。责任落实。结果取向。顾客导向。“阳光行政”。2、激励功能有竞争才会产生动力，有比较才会产生激励。提高组织绩效。使决策者变得敏感。在绩效评估中可以发现本单位与其他单位的绩效差距，并可以分析原因症结所在。3、导向功能上级通过评估引导下级行政机关首先解决重要性的、关键性的、全局性的问题。绩效型、参与型、回应型、法治型和服务型政府具有重要的意义。市场模式、分权化改革、结果为本。指挥棒效应。计划生育，安全生产，一票否决制。分析：如何考核政绩？解读十六届三中全会精神，“五个统筹”：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。从改革开放前的“又红又专”，到而今的“德、能、勤、绩、廉”，两大体系覆盖了不同时代的价值观。以GDP为中心容易产生“官出数字，数字出官”的现象。全面的发展观。经济指标，招商引资，开发区热，两会聚焦；科学的发展观考核的体制：自上而下还是自下而上？4、政治合法化功能.政府绩效高低，公众支持度合法性问题（身份、时间、绩效、政府组成方式、政治象征操纵、心理认同）（三）绩效评估的主体1、上级领导。强调是否服从上级命令和政策，地方的经济发展和社会发展情况，考核指标。对上级负责。“唯上”。2、自我。自我评估。了解情况，但缺乏客观性。评估往往服从自利行为，比如避免暴露缺点，只强调成就，评估往往代表着局部利益，容易走向片面并带有浓厚的主观色彩。案例：温州的效能革命2003年7月22日温州市委提出要在全市机关部门开展一场“效能革命”。企业外迁，投资软环境不好。温州地域文化：没熟人难办事。成立行政效能检察中心，聘请机关效能检察员，明查暗访。（四）绩效评估的主体（四）公共部门的特性与评估的困境p353、365－71、公共部门的垄断性。非竞争性。从经济学上讲，边际成本递减，规模经济。非营利性。垄断的后果：第一，对信息的垄断，公众难于掌握充分的信息对政府机构进行评估；第二，确定评价标准的困难，如何确定标杆？缺乏提供同样服务的竞争单位，无法获得可比较的成本和收益数据。2、公共部门的目标多元性和目标弹性。政府部门的目标缺乏单一性，而是多元的。多元目标可能相互冲突，对目标的权重排序也难于取得共识。目标弹性，是指目标表述笼统、难于量化，这可能是有意的。官僚可能出于政治的需要，或是不愿受明确目标的限制，或是希望获取更多的支持。比如，提高公民素质，促进社会合作，改善居住环境。3、高层的支持和承诺；官僚机构具有惰性，反对变革，阻碍评估，不愿提供评估所需的信息和资源。高层的重视可以增加绩效评估的合法性和有效性。4、建立绩效信息系统，保证评估准确和有效。对评估信息进行专门的收集、统计、归纳、整理和加工。建立评估信息的传递网络，把绩效评估的结果尽快反馈和扩散给相关各方，使评估信息得到有效利用。5、利用电子政府的新载体来改善政府绩效评估。电子政府提高政府的开放性和透明度，提高民主化程度，电子民主。信息渠道更为畅通，扁平化，直接沟通，促进公众参与。补充：如何做好对的事——管理手段问题：政府如何去做好、做对自己能做、应该做的事情？做好错的事；做好对的事；做坏错的事;做坏对的事思考题：1、政府绩效评估过程中存在那些问题或困境？2、进行政府绩效评估的意义何在？3、你认为如何改进政府绩效评估，建设效能政府？4、如何看待杭州满意不满意评选？你认为应该如何改进？本章小结1、政治改革的条件2、政治改革的战略选择思考题1、如何创造有利于政治改革的条件？2、如何看待渐进式改革与激进式改革3、谈谈对戊戌变法的认识。