成都市农村产权制度改革中集体经济组织成员权资格的认定问题

成都市农村产权制度改革中集体经济组织成员权资格的认定问题内容摘要：农村集体经济组织成员权资格是我市农村产权制度改革试点工作中的基础性问题，在实践中存在户口论、村民论、取得土地承包经营权论、权利义务形成论四种认定标准，在广东南海、浙江嘉兴、我市改革试点都江堰市都制订了明确的政策文件，进行了各具特色的探索，建议在改革试点中从地方立法层面对农村集体经济组织进行界定，明确集体经济组织成员资格的认定标准，对成员资格的取得和认定等问题作出具体可行的规定，为我市的改革奠定更加坚实的基础。主题词：农村产权制度改革集体经济组织成员权资格四川省成都市农村产权制度改革中所要探求和破解的难题很多，对农村集体经济组织成员权的界定是其中的难题之一，该问题十分复杂且非常重要，其复杂性表现在：由于缺少法律法规的明文规定，成员资格认定没有统一的法定标准，在实践中千差万别，甚至出现了“一村一策”的做法；其重要性表现在，成员资格问题涉及到农村集体经济组织成员的切身经济利益，涉及到农村集体经济组织资产的管理、处置和利益分配问题，更重要的是涉及到社会稳定问题。因此，围绕农村产权制度改革，研究现行体制下关于农村集体经济组织成员权资格认定制度的缺陷，总结实践中存在的问题，制定关于集体经济组织成员权的认定标准、取得和丧失的条件等问题，是农村产权制度改革的基础性工作，这一问题的解决不仅可以解决农民对集体财产的所有权和收益权的问题，同时又为下一步基层民主制度的建设奠定了基础。一、围绕农村集体经济组织成员资格问题存在的理论分歧如何确认农村集体经济组织成员权资格，目前，在理论上尚未有定论，在实际操作中，各地的做法也是五花八门。总体上，界定农村集体经济组织成员资格有四种典型性的认定标准：（1）户口论。即完全按照户藉管理的户口登记，只要户口登记在该集体经济组织所在的村民委员会或村民小组内，就承认其为该集体经济组织成员，无户口登记则不予承认。这种方法依托于我国现行的户籍管理制度，将户口分为城镇户口和农村户口两大类，农村户口由于自然和历史的原因以村组为范围。该方法受计划经济和农业经济理论的影响，以农业为主业标准进行经济和人口二元的划分。随着社会的发展，特别是随着户籍制度改革的推进，这种制度性缺陷日益明显，成为实现城乡一体化的一种障碍。实际上，户籍管理是国家现行的人口登记管理制度，不能完全等同于集体经济组织成员资格，更不能单纯以此为标准来决定相关人口的切身利益。（2）村民论。即凡是本村村民即具有其所在集体经济组织成员资格。根据《村民委员会组织法》和相关法律法规，村民除了具备本村住所以外，还必须与该村庄的公共事务和公益事业有着密切联系，因此，村民资格体现的是一种政治权利，而非经济权利或者政治经济双重权利。一般而言，由于农村基层自治组织与农村集体经济组织在地域上和部分职能上有重合现象，村民与集体经济组织成员的身份有一致之处。但是，仔细研究后发现，二者在权利义务的属性上则完全不同，村民侧重于民主自治方面的权利义务，而集体经济组织成员则侧重于物质经济利益和生活保障方面的权利义务。现实中，村民而非集体经济组织成员，集体经济组织成员而非村民的情况也屡见不鲜。因此，以村民为标准认定农村集体经济组织成员资格，混同二者之间的区别，将不利于新型农村集体经济组织和农村基层治理结构的建立。（3）以取得土地承包经营权论。即只要取得土地承包经营权，就是集体经济组织成员。承包地是农村集体经济组织资产的重要组成部分，拥有土地承包经营权，就拥有了对集体经济组织资产的合法使用权。因此，以取得承包经营权为标准有其合理性。但是，在农村土地承包经营制度发展到今天，以下几个法律问题已经非常突出：其一，农户土地承包经营是以户为承包主体，而非以集体经济组织成员为承包主体，户内成员只是在订立承包合同时按集体经济组织成员平等地计算承包地的份额。其二，农户土地承包经营并非只仅仅是订立承包合同时的户内成员享有，随着户内人口变化后的成员也都享有本户土地承包经营的权利。其三，农村土地承包合同有期限，在上轮承包时，有的农户自愿放弃承包或交回承包地的，在下轮承包时仍然依法享有承包经营权。其四，农户土地承包经营权可以依法转让流转，转让方和受让方不能因此就丧失或取得集体经济组织成员资格。其五，对向本集体经济组织以外的人发包经营权，尽管受让人已经取得了承包经营权，但并不必然就具备本村集体经济组织的成员资格。事实上，随着承包经营权规模扩大，非本集体经济组织成员取得承包经营权的现象大量存在，以承包经营权为标准界定本村集体经济组织的界线越来越模糊。（4）以权利义务形成论。即只要某人向集体经济组织或者村民自治组织交纳了一些费用，或者集体经济组织或村民自治组织向其发放了一些费用，双方即构成了成员与集体间的权利义务关系，某人便取得了成员资格。该做法以集体经济组织与成员之间的权利义务关系为依据，认为，只要双方形成了权利义务关系没，即可认定其成员资格。我们认为，对此应作具体分析，有的权利义务属于村民与自治组织的关系，如集资修桥补路等，属社会事业性质；有的属于代办管理性质，如代收代缴某些税费等；有的属于补偿或慰问性质等。因此，判断权利义务的构成，应以集体经济组织提供基本的生活生存保障为前提，否则即不构成集体经济组织与其成员的基本权利义务关系。事实上，如果仅仅以权利义务标准来确定集体经济组织成员权，显然过于简单，甚至会有过于草率之嫌，长此以往会滋生一些不公平现象，甚至会出现侵害集体经济组织原有成员合法权益的违法行为。二、各地在解决农村集体经济组织成员资格问题的实践探索在上述理论标准的指导下，全国各地在试图解决农村集体经济组织成员资格问题中，形成了各具特色的模式和做法。（一）广东南海模式为配合农村建设用地流转等相关问题的解决，2006年10月1日，广东省颁布实行了《广东省农村集体经济组织管理规定》，根据该规定第十五条，农村集体经济组织成员有以下四类情况：其一，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的；（此处虽未明确“组织章程”所指，但结合规定的上下文，应理解为“农村集体经济组织”所制定的、对全体组织成员有共同约束力的内部章程。）其二，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，又区分为两种情况：（1）集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的；（2）户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。其三，农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消。同时，该规定还对农村集体经济组织成员的权利和义务进行了比较明确的规定，确定了“同籍、同权、同龄、同股、同利”的“五同”原则。仔细研究广东省的上述规定后发现，广东省关于界定农村集体经济组织成员资格采用的标准是一种综合性标准，既有历史标准，又有自然因素，同时还具有法定条件，缺一不可。但是，我们认为，上述做法并未彻底解决现实中存在的问题。主要体现在以下几个方面：1、南海模式说到底仍是户口论的翻版，即以户口为界定农村集体经济组织成员权的标准，但随着经济的发展，农村已基本不存在，农村户口也被城镇户口所取代。2、根据广东省的相关规定中，对集体经济组织成员资格的认定采取的是“户籍”加“法定义务”（此处主要指广东省地方性法规中对于集体经济组织成员相关权利义务的规定，不具有普适性。）的标准，由于婚丧嫁娶、生老病死、迁入迁出等多方面原因，户籍变动非常频繁，在实践中易出现争端和矛盾。而且法定义务如何确定和判断，存在很大人为因素。在实践中，广东南海模式也确实出现“外嫁女”无法适用该认定标准的问题，并引起全国妇联和媒体的关注。2、浙江嘉兴模式从2008年10月1日起，浙江嘉兴市将建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，正式取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。实行户籍管理制度改革后，原村集体经济组织成员不改变其原集体经济组织成员身份和集体经济组织明确的权利和义务。近日，为了保障该项改革的落实，嘉兴市有关部门宣布重点在以下六个方面与现行政策进行衔接：第一，稳定现有农村土地承包政策：凡有承包土地的家庭及其出生的子女(含1998年二轮土地承包后出生的人员)，其土地承包权与原政策一致。第二，保持计划生育政策、奖励政策和法律责任的延续性：改革前为农业户口的，继续适用《浙江省人口与计划生育条例》。第三，完善城乡一体的社会保险体系：凡嘉兴居民(含农村居民)，均参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险；农村居民的职工养老保险按现行“双低”标准执行。第四，实行城乡统一的就业服务政策：加快就业服务平台和就业信息网络向村镇延伸，职业指导、职业介绍、职业培训将进一步深入农村。第五，明确农村集体资产产权归属：户籍改革后，原村集体成员不改变原有的身份、权利、义务。第六，鼓励农民通过“两换”向城镇集聚：鼓励农村居民以土地承包经营权置换养老保险、宅基地置换城镇住房，置换之后相应的养老保险、医疗保险、退伍士兵优抚安置、最低生活保障等都与城镇相同。嘉兴市的做法直接消除了城乡二元的户籍制度，集体经济组织成员资格与户籍完全脱钩，对于消除城乡差别有积极意义。但是该做法并未彻底解决这一制度性缺陷。首先，混淆了农村集体经济组织成员权的界定与户口分为农业户口和非农业户口的关系，消除户籍上的二元制并不必然能够解决集体经济组织成员资格的问题。其次，在取消原有城乡户籍制度的同时，农村集体经济组织的财产权问题并未解决，有可能出现因农民或者集体经济组织财产处置而引发的不确定现象。3、都江堰模式2005年，我市被批准为城乡统筹改革试验区，为了推动农村产权制度改革，市委市政府将都江堰市柳街镇确定为成都农村产权改革试点中“先行先试”的“点中点”。为了解决农村集体经济组织成员资格问题，都江堰市政府在着力调查研究的基础上，在2008年2月27日制定颁布《都江堰市农村集体经济组织成员确认办法（试行）》（以下简称“确认办法”），并以此为标准解决农村集体经济组织成员权的问题。《确认办法》第二条首先明确了农村集体经济组织的定义，明确规定：“农村集体经济组织是指农业合作社、农业合作联社，即《中华人民共和国村民委员会组织法》施行后的组、村级集体经济组织。农业合作社或农业合作联社的成员，行使本集体经济组织相应的权利和义务，取得农业合作社成员资格即具农业合作联社成员资格。”其次明确了农村集体经济组织成员的定义，即“农业合作社或农业合作联社的成员，行使本集体经济组织相应的权利和义务。取得农村合作社成员资格即具农业合作联社成员资格。”其三，都江堰将农村集体经济组织成员分为两类，即普通成员和特殊成员，“普通成员是指拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体资产管理与处置的参与权、集体收益分配权等项完整权利，承担完全义务的农村村民。”而“特殊成员是指拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权等一项及一项以上权利，并承担相应义务的公民。”第四，明确规定了成员权获得和丧失的条件的几种情形。第五，充分发挥村民在集体经济组织成员权确认中的同等地位。该办法还对普通成员和特殊成员的范围、不丧失普通成员资格的条件、普通成员和特殊成员的权利和义务，丧失资格的情形等进行了明确界定。其中，特殊成员的取得方式有两点重要突破，一是通过向农村集体经济组织捐交公积金、公益金的形式加入；二是与该农村集体经济组织、或经该集体经济组织同意与其成员形成产权转让关系的形式加入。该办法并规定，按照本办法确认集体经济组织成员的资格由本集体经济组织召集具有完全民事行为能力的成员会议决议，获得三分之二以上参会人员同意，并经公示后生效。仔细分析都江堰市的上述规定，我们认为其意义和不足在于：1）在我市改革试验试点工作中，第一个以正式文件规定农村集体经济组织的成员权的取得条件，对规范农村产权改革实践有重要意义。2）尽管文件中未提及“户口论”，但就其实质而言，仍属于户口论为基础，其理由在于：对集体经济组织普通成员的确定，基