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企业突发环境事件应急预案管理环境保护部应急办2012.7•范娟，工作单位：环境保护部应急办预测预警处•电话：010-66556480•E-mailzhbfanjuan@126.com目录一、我国环境安全形势介绍二、企业在应对突发环境事件中的义务三、企业突发环境事件应急预案管理（一）现状及问题（二）原因分析（三）对策建议我们所处的时代——形势判断自1993年有环境统计数据以来，我国已发生近3万起突发环境事件，其中重、特大突发环境事件1000多起。近年来全国突发环境事件的基本情况环境保护部调度处置的突发环境事件原因200620072008200920102011合计161110135171156106生产安全事故783857636949交通事故362825522815企业排污221423231718其他252917334224•通过上表可以看出，近年来发生的突发环境事件，70%以上是由于企业原因造成的。而在突发环境事件背后，凸显出的是企业环境应急管理工作的缺位、环境应急预案的缺失。话说突发环境事件定义突然发生，造成或可能造成环境污染或生态破坏，危及人民群众生命财产安全，影响社会公共秩序，需要采取紧急措施予以应对的事件。一般是因事故或意外性事件等因素，致使环境受到污染或破坏，公众的生命健康和财产受到危害或威胁的紧急情况。特点突发环境事件时间的突发性环境的危害性对象的公共性后果的严重性原因•生产安全事故引发•交通事故引发•企事业单位违法排污引发•尾矿库事故引发•自然灾害引发•其他人为活动引发•环境权益诉求引发群体性事件分类突发水污染事件突发大气污染事件突发土壤污染事件其他突发环境事件主要法律依据：《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《国家突发环境事件应急预案》《突发环境事件应急预案管理暂行办法》一、制定突发环境事件应急预案向环境排放污染物的企业事业单位，生产、贮存、经营、使用、运输危险物品的企业事业单位，产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的企业事业单位，以及其他可能发生突发环境事件的企业事业单位，应当编制突发环境事件应急预案。话说应急预案应急预案又称应急计划，是针对可能发生的突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援计划，降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。应急预案明确了在突发事件发生之前、过程中及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。基本认识1.假定事件肯定发生2.应急预案具有不可预见性和严重破坏性3.应急预案的重点是应急响应的协调指挥4.应急指挥的核心是控制5.应急预案应覆盖应急准备、初级响应、扩大响应、扩大应急和应急恢复全过程6.预案只写能做到的7.强调预案的培训、宣传和演练企业突发环境事件应急预案01编制02评估03报备二、采取防范措施可能发生突发环境事件的企业事业单位，在日常管理中要加强防范，对环境风险隐患进行排查和治理，健全风险防控措施，尽可能避免突发环境事件的发生。三、开展应急知识的宣传和应急演练可能发生突发环境事件的企业事业单位，应结合各自的实际情况，开展有关突发环境事件应急知识的宣传普及活动及必要的应急演练。四、发生突发环境事件后积极处置发生突发环境事件的企业事业单位，应当根据突发环境事件应急预案立即启动应急响应，采取有效措施，防止污染扩散，负责消除污染，将受损害的环境恢复原状，或承担相应的费用。五、向当地环保部门和有关部门报告并向可能受到影响的单位和居民通报一旦发生或可能发生突发环境事件，企事业单位可以通过拨打12369向当地环保部门报告，也可以通过110、119、公共举报电话、传真等形式向有关部门报告。当事故发生或者可能造成其他单位和居民受到污染危害时，企事业单位应及时进行通报，并接受调查处理。六、赔偿损失事故造成公有和私有财产损失的，事故责任方应按有关规定给予赔偿。相关背景我国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，发达国家一两百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点，环境总体恶化的趋势尚未得到根本改变，发生重特大突发环境事件的客观风险不断增加，事件防范和处置难度明显加大。同时，以人为本、科学发展的理念深入人心，能否及时有效地预防和处置突发环境事件，已经成为衡量政府和环保部门应急管理水平的重要标准。而我国环境应急管理工作由于起步较晚，现在正面临越来越大的挑战。管理学中日益强调的企业社会责任，逐渐成为突发事件应对过程中企业应负有法律义务的法理基础。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）中明确提出“健全责任追究制度，严格落实企业环境安全主体责任”。因企业生产、贮存、经营、使用、运输等环节容易引发突发环境事件，企业作为责任主体，具有先期处置的义务；同时，企业对其生产流程、厂区环境最为熟悉，对周边环境敏感点较为了解，能够在第一时间获得突发环境事件信息。鉴于此，企业应当负担先期处置的法律义务，只要其能够在突发环境事件发生后第一时间启动环境应急预案，采取有效措施，防止污染扩散，并及时做好信息上报和通报工作，便可以为后续应对处置工作赢得时间，减少事件对周边环境的影响，将损失降至最低。政府及有关部门、企业在不同层面上都应有自己的环境应急预案，应该说，环境应急预案是政府及有关部门和企业开展环境应急管理的有效抓手和交流平台。然而，当前我国“企业出事，政府处置，群众受害”的情况依然普遍存在。企业不能积极履行加强环境应急预案管理、参与突发环境事件应对工作的法律义务，影响了处置工作，最终造成事态扩大。2010年发生的紫金矿业集团紫金山铜矿湿法厂含铜酸性溶液泄漏事件以及2011年发生的中海油蓬莱19－3油田溢油事故都因相关单位未及时启动环境应急预案，采取有效应对措施，未及时报告和发布信息，最终导致影响扩大，在媒体和公众中引起广泛关注，群众反应十分强烈。长期以来，受利益驱动，企业普遍存在“重生产、轻环保”的现象。2011年环境保护部会同六部委开展的“沿海地区陆源溢油污染风险防范大检查”和2012年环境保护部开展的“全国环保部门应急预案体系建设情况调查”结果表明，目前企业环境应急预案管理薄弱。第一个问题是“无”很多企业没有编制环境应急预案，有些企业把环境应急预案和生产安全事故应急预案混为一谈，不明白环境应急预案应当如何编制。2010年环境保护部开展的重点行业企业环境风险及化学品检查结果显示，甚至在突发环境事件多发的重点石油化工企业领域，也有16.9%的企业没有编制环境应急预案。第二个问题是“差”有些企业照搬照抄其他企业或者管理部门的应急预案，造成了企业、部门、政府的应急预案千篇一律，缺乏针对性和可操作性。有些企业只是为了应付检查，没有建立在本企业环境安全隐患排查、环境风险评估的基础上，没有建立在应急物资储备、应急处置能力的建设上，没有建立在对周边敏感点的分析和了解上，环境应急预案编制水平低、质量差，缺乏应有的实用性和有效性。第三个问题是“死”有些企业制订了环境应急预案之后就束之高阁，以为一案在手，万事无忧，在实际工作中未真正有效实施。不论今后生产经营活动如何变化，环境风险环节怎样转移，既不开展应急演练也不进行修订完善，更不重视应急预案的培训和宣传工作。企业环境应急预案评估工作流于形式，应急预案备案不规范。在发生突发环境事件时，这样的应急预案完全丧失指导作用，沦为一纸空文。企业环境应急预案管理薄弱原因分析外部原因内部原因（一）法律制度缺失《中华人民共和国突发事件应对法》第二十三条规定“矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案”，但是并没有涵盖所有具有环境风险的企业，并且在法律责任部分并没有针对应急预案作出规定。《中华人民共和国水污染防治法》第六十七条规定“可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练”，并且在第八十二条对“不按照规定制定水污染事故的应急方案”和“水污染事故发生后，未及时启动水污染事故的应急方案，采取有关应急措施的”情况所应承担的法律责任进行了规定。但是，究竟何为“应急方案”，应急方案是否等同于应急预案，没有权威的解释。而且水污染事故相对于突发环境事件，范围明显过窄。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十二条规定“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定意外事故的防范措施和应急预案”，并在第七十五条规定了相应的法律责任。其适用范围同样有限。综上，目前我国仍没有法律、法规等法律效力高的文件对企业环境应急预案进行全面、明确的规定，缺乏威慑力。（二）管理规范性较差例如，企业环境应急预案的备案时间没有明确界定，建设项目审批、试生产、环保“三同时”验收过程中没有对应急预案评估、备案等提出确切时间要求，导致项目审批部门和应急预案管理部门衔接不够，企业缺乏环境应急预案编制、备案的主动性和积极性。企业编制环境应急预案的依据不足。目前可以参照的模板只有环境保护部2010年下发的《石油化工企业突发环境事件应急预案编制指南》，适用范围有限。其他企业编制环境应急预案的规范性文件缺乏。从培训制度上讲，环保部门比较重视自身的应急预案管理培训工作，环境保护部每年进行覆盖面较广的环境应急管理培训，组织人员对环境应急预案的管理进行系统学习。但是针对企业的环境应急管理尤其是环境应急预案管理培训普遍不足。许多企业环保管理人员对于国家有关应急预案管理的法律、法规、规章、政策、制度等非常陌生，对应急预案编制、评估、备案、演练工作缺乏了解，导致在实际工作中消极被动。（三）企业内部管理松散一是企业管理人员对环境应急预案管理思想认识不到位。有的管理人员存在侥幸或漠视心理，认为只要企业不出事，制定环境应急预案就没有必要，如果企业出事了，有环境应急预案也没用；有的认为环境应急预案就是用来应付检查的，只要编制了应急预案就算完成了任务，便可完事大吉；有的则认为处置突发环境事件和治理外环境是政府和管理部门的事情，与企业无关；加之目前国家并未对企业不制定应急预案有严格的处罚和制裁措施，环境应急预案管理没有得到足够重视。二是企业人员素质与岗位要求存在明显差距。根据《暂行办法》规定，企业是环境应急预案编制的主体，企业也可以委托相关专业技术服务机构编制环境应急预案。有些企业自己编制的应急预案不符合相关规定，难以通过评估和备案。应急预案管理的其他环节也就无从谈起。三是企业对环境应急预案管理的投入力度不足。因为企业环境应急预案管理并非是“立竿见影”的工作，而且应急预案的编制、评估、演练、应急物资储备以及应急能力建设等都需要资金支持，许多企业本身环保资金不足，认为企业环境应急预案管理是“花冤枉钱”。环发[2010]113号《突发环境事件应急预案管理暂行办法》第二条本办法适用于环境保护主管部门、企业事业单位环境应急预案的编制、评估、发布、备案、实施、修订、宣教、培训和演练等活动。演练培训宣教修订实施备案发布评估编制环境保护主管部门、企业事业单位应急预案第七条向环境排放污染物的企业事业单位，生产、贮存、经营、使用、运输危险物品的企业事业单位，产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的企业事业单位，以及其他可能发生突发环境事件的企业事业单位，应当编制环境应急预案。成立预案编制小组风险分析和应急能力评估编写应急预案第四条环境应急预案的编制应当符合以下要求：（一）符合国家相关法律、法规、规章、标准和编制指南等规定；（二）符合本地区、本部门、本单位突发环境事件应急工作实际；（三）建立在环境敏感点分析基础上，与环境风险分析和突发环境事件应急能力相适应；（四）应急人员职责分工明确、责任落实到位；（五）预防措施和应急程序明确具体、操作性强；（六）应急保障措施明确，并能满足本地区、本单位应急工作要求；（七）预案基本要素完整，附件信息正确；（八）与相关应急预案相衔接。第