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.-.中国的城市化：面临的政策问题与选择作者：J·弗农·亨德森1.引言1.1中国近30年来经济成就巨大。自1978年以来，人均GDP每年大约增长10%。同一时期，非农就业人口占劳动人口的29%增长到59%，城市人口从占全国的18%增长到46%（作者注：中华人民共和国国家统计局）。这一转变背后的推动力就是经济改革。而重要的是，在农业和工业中引进的投资激励机制导致私营部门主导了大多数的原料和产品市场。1.2要在未来保持这种增长，特别是在城市和农村部门达到和谐，就需要像过去30年在工业和农业中实施的改革那样在两个政策领域实施改革。第一项改革是推进城市和农村的一体化，建立全国统一的土地、劳动力和资本市场。和经济意蕴一样，改革还有巨大的社会和治理意蕴。第二项改革是重塑城市治理机制。目前，城市决策很大程度上仍然依赖来自上层的行政命令和控制，采取在自由市场经济中经常被忽略的定量目标和国家法令的形式。中国需要一个给政府官员决策提供适当激励的城市决策结构以替代过时的命令结构，引入激励机制使有关城市财政、土地利用、移民政策和地方公共服务的决策更加合理。我们的分析聚焦于第一项改革，但是完全实施这些改革的能力取决于治理与激励结构的改革。2城市化的国际经验发展中的城市2.1从世界范围看，在国家从低收入转向较高收入水平的进程中，城市化（编注：作者在本文均使用urbanization一词）是快速的收入增长和工业化的主要推动因素。在此过程中，劳动力从低就业、低产出的农业活动转向充分就业、高产出的城市制造活动。科技进步提高了流向城市的工人们的生产力和技能，同时保持了农业部门的产出，这与对城市产出的出口需求一起推动了这一转变。亨德森（2005）对模型、证据有过相关评论，世界银行世界发展指标（2009）描述了该进程的诸多细节。“二战”后，在工业化最快速的15年-20年期间，这些国家城市人口年增长率一般为5%-6%。这样，通过30年到40年的时间，城市化率从20%-25%的水平提高到70%-85%。2.2为什么城市和城市化对现代化的成功如此重要？大多数制造和服务业在城市进行更有效率。在人口密度高的地方，公司更容易从其他公司学习新技术，雇佣具备所需技术的个人，购买和运输中间投入。对其他国家（如日本、韩国）的研究表明，城市中某个产业的生产规模扩大一倍可以导致劳动生产率提高2%-10%。在现代科技产业，如电子、交通工具和机器制造业，生产率的提高会更大，而在纺织和食品业则较低。2.3更普遍的是，城市是增长的引擎。它们是创新和复杂技术的孵化之地。研究表明发生在城市环境下的“知识积累”——即人力资本的普遍增长——将带来更高的劳动生产率。城.-.市提供了必要的规模经济，使学校和培训系统在同商业和产业的相互作用中发展起来。演化中的城市层级2.4在工业化的早期，一国的大城市是技术发展和输入的交汇点，也是工业化最初的中心。但随着进一步的发展，用于生产制造的技术实现了标准化，从而允许工业生产分散到劳动力和土地成本较低的中小城市。这是一个和“产业周期”相似的过程。例如，韩国在1983年-1993年的10年里，首尔、釜山和大邱占全国制造业就业的比率从26%上升到42%。2.5大城市逐渐演变成金融和商业服务中心，在这些领域生产出创新的产品。大城市可能会保持高技术发展中心的地位。发达国家的大城市（如纽约、东京和伦敦）只有很少的制造业，但在全国金融和商务服务中占据很大份额。城乡分化与一体化2.6反映城乡和谐的城乡收入趋同反映城乡和谐度，对发展进程至关重要。西蒙·库兹涅茨（SimonKuznets)指出，在城市化早期，年轻工人流向城市，城乡收入的不平等会加剧。城市和农村的收入比可能会上升到2.0-2.5。这部分反映了生产率的差异，部分反映了城市移民及其家庭获得的技能。不过，收入差距随经济增长而下降，城乡收入最终会趋同。比如，在韩国，城市和农村的收入差距在1994年消除，在1995年斯里兰卡和中国台湾这一差距降到了1.4以下。2.7城乡收入趋同和保障粮食安全的关键是农业的现代化和机械化。现代化支持了城市化，农村地区不仅要释放劳动力向城市转移，而且必须继续发展以保证全国的粮食供应。传统的小农经济将转变成由高技能、受过教育的人管理的农业经济。许多发达国家是粮食的主要出口国，但只有很少比率的劳动力从事农业。比如，在韩国，2005年农业人口为其1975年水平的26%，农业用地为1975年水平的84%。这个成就归功于投入和创新。倾斜与排斥2.8许多国家有偏好特别地区或者城市的漫长历史。最为引人注目的是国家资本与政治经济精英位置的倾斜。这种倾斜造就资本市场分布、财政优势、进出口配额和FDI审批的形态，吸引公司和寻求资本支助、牌照的移民以及公共设施进入特别地区。然后，这些地区人口逐渐聚集，交通日渐拥挤，消费支出高涨，生活水准降低。世界上一些最大的超级城市暴露了这些问题。最近的计量经济研究表明，那些人口过度集中的城市严重损伤国家的经济增长。2.9中央政府对一座城市的倾斜面临两难困境。前来找工作的流动人口可能不受欢迎。本地人面临交通和环境的恶化。他们的反应就是通过排斥性的规定遏制流动人口的进入。在发达国家，排斥机制是，建造尽可能多的房屋，划出一些可供开发的地块，修复发展的密度。尽管发展中国家也有此类供应，但没有总体能力来限制本地住房供应。“城中村”这样的区域.-.在发达国家是不允许存在的。相反，大多数发展中国家的城市通过提供糟糕的非常规选项来抗拒流动人口的到来。他们的主意是，让贫民窟和“城中村”里的生存状况非常不舒服。这里没有排水系统，没有水，没有基本服务，公共卫生状况很差。2.10快速的城市化会对获得高质量的生活、建立宜居的社区环境和形成积极向上的城市氛围提出巨大的挑战。城市化是如此快速。为农村社会构建的不正规的制度和政策结构必须重新设计，以满足相应的城市生活的需要。在这里，邻居互不认识，传统的非正规制度不能很好发挥作用。城市管理者往往缺乏必需的技能和培训。糟糕的管理和规划使城市最初经常被交通拥挤、污染、不洁净的水及贫民窟的蔓延等问题缠身。看起来没有一个国家在快速城市化的管理方面有值得赞赏的记录。2.11城市管理能力不足的问题在土地和住房市场上暴露得最充分。在发达国家，土地使用计划通过构建有序的模式来实现，讨厌的用途与不讨厌的用途区分开来。在某种程度上，同类用途的土地组团开发，住宅就是住宅，商用就商用；交通设施协调建设，减少环境影响；高速路沿线严控跨越式和条状开发。多数发展中国家（一些发达国家在历史上）没有有效的土地使用规划；规划者资质差，土地使用开发模式了乱七八糟。中国常有这些问题。2.12还有住房开发管理的问题。如上所述，发展中国家倾向于有大量生活状况糟糕的非正常区域市场。今天在发达国家，非正常区域很少存在。一个普遍的问题是公共住房和如何为低收入人群提供住房。一般来讲，公共住房在许多地方的发展历史不佳。美国就是一例。新加坡和中国香港是例外。46%的香港人居住在公屋，三分之二是廉租公寓。这些项目运作得好，是因为他们有训练有素的公共管理人才，他们也较为廉洁。但是，一个关键因素是，二者都是单独的城市，没有因为可以向低收入者提供住房支助而面临大量移民的问题。3中国城市化的鲜明特征3.1与其他国家相比，作为以往政策和早期中央计划体制的结果，中国的城市化有很多鲜明的特点。在这些政策下，中国的一些宜居城市取得了巨大的经济增长。然而，现行的政策结构及城市化的特点正在限制中国达到全国普遍的和谐，而且可能限制中国未来可持续增长的能力。第4部分的政策改革将讨论这些问题。城市化程度与城市增长3.2虽然城市化成为中国经济转型的一个主要特点，但1990年-2004年中国城市人口年增长率（3%-4%）却明显低于一些发展中国家在它们经济高速增长时期一般都能实现的城市人口增长率（5%-6%），尽管中国整体经济增长显著地快于这些国家。中国2008年的城市化水平（45.7%）远远低于55%这一与中国人均真实收入水平相当的城市化水平。当然，由于中国国土面积大，从农村进入城市地区的人群数量是空前的，而且带来了管理与公共政策的挑战。这些数字表明，中国没有完成城市化。从历史上看，中国通过户籍制度限制人口流动，部分限制了更多人口流动带来的挑战。今天，许多相关限制已经放松，人口流动.-.增加，但仍然有诸多障碍。接下来会讨论这个问题。如果这些障碍放松，未来10年左右，中国快速的城市化仍会继续。3.3两个因素支撑了“滞后城市化”的看法。首先，中国城乡收入差距巨大，接下还会细谈。其次，与此相关，大量农业剩余劳动力存在，导致农业人口的老龄化。农业从业人口仍然比1978年高。3.4与其他国家比较而言，中国农业部门完全不同的方面是有更高的教育程度。印度51%的农业人口是文盲（小学以下），25%有中学及中学以上学历。在巴西，平均教育程度在4年。在中国，2006年农业普查显示，61%仍然从事农业生产的人口完成了高中教育。年轻人受教育程度更高。流动人口中，2.3%是文盲，70%至少完成了高中学业。与其他国家不同，中国的农村向城市流动的人口接受过教育，可以在现代制造业中需要的职业培训中吸收新技能，也为现代市民生活做出贡献。这是中国的巨大优势。硬币的另一面就是，留在农业部门的人口也可以吸收农业的先进技术。3.5通过户籍制度和其他政策，中国一直维持了严格的城乡分割的二元格局，使得农村劳动力的转移比其他国家更困难。随着城市化程度的提高，城乡之间存在高达3.3倍（2008年）的收入差距，这是表明中国需要更大的统一劳动力市场和更多的城乡移民的一个最重要的方面。收入的差距折射出生产率的差距。也就是说，在考虑技能差距的前提下，从农村向城市转移一个劳动力能大大提高人均生产率，从而全面提升中国产出。就经济增长和相应的人力发展而言，被限制的城市化代价高昂。3.6这一差距远远超过其他亚洲国家，而且在不断扩大，挑战了库兹涅茨假说。城乡收入差距从1995年的2.8倍上升到2008年3.3。中国似乎远远超过了城乡收入应该开始收敛的警戒点，但收入差距却仍然继续扩大。近期的研究报告表明中国的城乡收入差距与城乡生产率差距相当，农村劳动力的边际生产率通常较低。这种差距解释了为什么中国的收入不平等是亚洲最高的。但是中国的城乡差距也同时意味着，通过进一步的城市化，使人们从低生产率的农业部门转移到高生产率的城市部门就业，国民收入增加还有巨大的潜力。城市数量众多、人口不足3.7和其他大国如巴西或美国相比，中国的城市化是高度本地化的，长距离长距离人口迁移很少。2003年，只有3500万-4000万农村移民跨省流向城市，占城市人口的6%-7%。在20世纪90年代，中国半数新增的城市人口只是简单地由当地重新规划将农村划为城市而实现的；移民高度本地化的结果是分散的城市化，这使得中国大多数城市的规模太小而不能有效利用城市集聚经济，限制了城市生产力的提高和经济增长。如下页图1所示，相对于其他国家，在2000年，中国人口在100万到1200万的大城市的数量明显较少。虽然中国有规模尚可的大城市，如上海、北京、广州，但研究表明，在1997年很多地级城市只有有效规模的一半。这类城市的规模扩大一倍可以使其单位劳动力的实际产出增长20%-35%。虽.-.然一些城市在过去几年经历了大规模的人口流入，但中国总体仍是城市数量众多、人口规模不足。城市的经济结构3.8与城市人口规模不足相伴而生的是城市产业的专业化程度不高。历史上，中国的计划经济使大多数城市都鼓励发展门类繁多的制成品生产，且一般是不经济的小规模生产。在大国，中小规模的城市趋向于高度专业化（如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品）。市场机制引导当地就业向一种产业或一些内在相关的产业集中，以充分利用生产的规模经济。较大的城市有更广泛的经济基础，而且更加专注于高技术产业和商品与金融服务。不过，它们仍然是专业化的。中国正在向这个方向快速发展，并且很多无利可图的本地生产线被放弃。然而很多城市继续支持本地那些几乎不具比较优势的产业或生产规模低于最小经济规模的国有企业生产。3.9中国正处在制造