地方部门应急预案编制研究

1地方部门应急预案编制研究——以《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》为例摘要：地方部门应急预案的编制质量对完善我国应急预案体系起着重要作用。本研究以《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》为案例，阐述了地方部门应急预案编制应该把握的三个维度及其实现思路，讨论了地方部门应急预案编制中的难点及解决思路。关键词：应急预案；预案编制；地方部门预案；公路交通根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，全国突发公共事件应急预案体系包括：总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案、大型活动预案。截至2006年底，全国已经制定各类应急预案135万多件，各省（区、市）、97.9％的市（地）和92.8％的县（市）和100％的中央企业均制定了总体预案。地方部门应急预案，有两层含义：一是地方预案；二是对某类突发事件负有直接应急责任的部门预案。地方部门应急预案的编制质量对完善我国应急预案体系起着重要作用，这是因为突发事件多发生于地方，在“分级负责、分类管理”的基本框架下，对某类突发事件负有直接应急责任的地方部门应急预案决定着该类突发事件的初期处理效果，可以有效避免损失扩大。2而公路交通作为基础公共服务，无论是从公路交通突发事件应急管理本身来看，还是就公路交通在其它突发公共事件应急管理中的基础作用而言，预案在地方部门应急预案编制中都具有典型意义。一、预案编制思路及其实现2005年，国家开始建立以“一案三制”为核心的应急管理体系，应急预案全面推广至安全生产、自然灾害、公共卫生和社会安全领域，成为应对各类突发公共事件的基本制度与主要手段。相比于以往零散分布的各种预案，我国新建立的应急预案制度强调体系，具有完整的层级机构和内在逻辑。因此，编制预案不仅要从所应对的突发事件出发，还必须考虑到本预案在整个体系中的角色与功能。此外，应急预案体系本身也不是独立的，在“一案三制”的应急管理体系中，应急预案体系又与应急管理体制、机制与法制有着密切联系。预案编制需要从预案体系逻辑结构、“一案三制”综合体系、文本描述三个基本维度进行把握，而且前两个维度的重要性远甚于第三个维度。（一）地方部门预案在整个预案体系中的定位与功能从功能和适用范围来看，应急预案可以分为综合预案、专项预案、现场预案及单项预案。综合预案也称总体预案，主要从总体上阐述应急原则、思路、应急组织机构及其职责，一般应急程3序等，是预案体系的顶层设计。专项预案则区分了特定风险的不同特点，针对某种具体的特定类型的突发事件，对应急组织结构、应急程序、应急措施进行具体说明，加强了预案的针对性。现场预案则是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制，通常是针对风险较大的场所或重要防护区域所制定的预案，更具操作性。单项预案则是针对大型公众的聚集活动或高风险的施工活动所制定的临时应急计划，它通常随着这些活动的结束而失去作用。应该说，总体预案、专项预案和现场预案构成了一个相对完整的预案体系，而单项预案则自成一体，前者强调的是制度化的应急计划，后者则是临时性的应急计划。总体预案之下必须有专项预案，才可真正操作；专项预案之上必须有总体预案，才可能形成体系。一个制度性预案体系最好有总体预案、专项预案与现场预案三个层次，最基本也必须有总体预案与专项预案两个层次。应急预案的目的在于应对突发事件，应该以突发事件为中心进行编制。专项预案应该由涉及某一特定突发事件的多个应急责任主体共同编制。但在实际编制过程中，有些专项预案简化为部门预案。在我国五级行政管理体制中，除乡级人民政府以外，国家、省、市、县四级人民政府均要建立以“一案三制”为核心的应急管理体系。纵向上，应急预案体系至少包括四个级别，而中国行4政组织结构“条块结合”的基本特点也使得专项预案和部门预案在纵向上存在着自上而下的行政指导关系。《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》（以下简称本预案）仅由江苏省交通厅下属的公路局负责编制，为部门预案。在体系当中，横向上直接接受《江苏省突发公共事件总体应急预案》的行政指导，纵向上接受交通部《公路交通突发公共事件应急预案》的行政指导，向下又指导《××市公路交通突发公共事件应急预案》。江苏省交通厅编制并发布的《江苏省公路、水路突发公共事件总体应急预案》要求下属公路局编制《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》，在横向上使整个预案体系增加了一个层次，也使市、县级相应预案；体系增加了一个层次。在这种情况下，本预案只能作为《江苏省公路、水路交通突发公共事件应急预案》的子预案，其编制主体虽然名义上为江苏省交通厅公路局，但实际上应该为江苏省交通厅。本预案所在整个体系中的定位见图1所示。5《江苏省公路、水路交通突发公共事件总体应急预案》将突发事件分为7类：公路交通、内河交通、运输保障、船闸、港口特大事故、建设工程重大质量安全事故、群体性事件等，并要求所属公路局等部门分别编制专项预案。因此，虽然初步的风险分析表明，公路交通也可能发生重大运输事故、在建工程重大质量安全事故、拒不缴费和冲砸收费道口等群体性事件，但为避免与上述其它专项预案重叠，同时依据权责对等的原则，公路管理部门的主要职责就是确保公路路网畅通，因此，本预案的功能与适用范围是“Ⅱ级以上公路交通突；发公共事件的路网畅通保障”。具体包括四种情形：（1）国道、省道等干线公路出现严重交通中断或阻塞，需及时疏通；（2）公路、桥梁、隧道及其附属设施遭到严重破坏，丧失正常使用功能，需迅速恢复、抢修、加固；（3）施工现场发生安全事故，需进行救援；（4）对跨部门、跨行业的其他突发公共事件，按照上级应急指挥中心指令，在公路管理职6责范围内执行相关要求。（二）本预案相应应急体制、机制与法制设计“一案三制”分别是指应急预案、体制、机制与法制。其中，体制设计解决的是应急管理主体的问题，包括应急指挥主体、协调主体、行动主体等。机制设计解决的是应急响应程序的问题，包括预防与准备机制、监测与预警机制、响应机制、联动机制和保障机制等。法制设计解决的是应急规则问题，对应急响应主体之间的权责关系和应急响应程序的合法性进行明确的法律界定。应急预案则是应急行动计划，对应急响应主体、响应程序和响应规则在突发事件发生之前即作出安排与明确，它是应急响应的操作手册，直接决定了应急响应的行动方案与行动后果。因此，应急预案、体制、机制与法制四者之间互为依存、相互制约，应急预案是对体制、机制与法制的文本说明，而应急体制、机制与法制也必须落实于应急预案之中。预案编制质量不仅取决于编制技术，更取决于应急体制、机制与法制的设计。1、体制设计《江苏省公路、水路突发公共事件总体应急预案》规定：交通厅成立应急指挥中心，为Ⅱ级公路、水路交通突发事件的应急指挥主体；成立应急办公室，设在厅办公室，为应急协调主体；7突发事件发生时，成立现场指挥部，下设现场处置组、综合协调组、新闻信息组和善后工作组，为应急行动主体。Ⅱ级公路突发公共事件，作为Ⅱ级公路、水路交通突发事件的一个类别，其应急指挥主体仍为交通厅应急指挥中心，应急协调主体仍为厅应急办。它们的主要职责分别是启动预案、应急指挥和牵头成立现场指挥部、综合协调。不仅公路交通突发事件如此，内河、运输保障、船闸、港口、运输保障、建设工程重大质量安全事故、群体性事件等其他交通突发事件的应急指挥主体、协调主体和行动主体也应分别是交通厅应急指挥中心、厅应急办、现场指挥部及其各工作组。这也保证了专项预案与总体预案在体制上的衔接性。专项预案与总体预案的要求有所不同。本预案作为Ⅱ级公路交通突发公共事件的专项应急预案，主要强调公路管理部门作为专项管理机构的职责。从体制上看，公路部门既不是应急指挥主体，也不是应急协调主体，而是应急行动主体之一——现场处置组的主要组成部分。为有效参与现场处置，公路部门内部作如下体制设计：（1）成立应急工作组。由公路局局长任组长，副局长任副组长，各相关科室为成员。主要职责为在突发事件发生后，迅速赶赴现场，指导、协调受损公路加固、抢修、保通；指挥公路路网交通调度，协调相关部门，做好事发现场的交通疏导；协调应8急装备和人力、物力的调集；及时将有关情况向市交通局应急指挥中心报告；结合工作实际，根据现场指挥部的指令，及时指导调整处置方案和计划。（2）成立应急值班室。设在路网调度办公室，主要职责为实行24小时接警值班制度。对于所接到的报警信息，在进行记录和核实后，按规定报告程序和时限向省厅公路局和市交通局汇报。报告内容主要包括：时间、地点、信息来源、事件性质、危害程度、影响范围、事件简要经过与发展趋势、已经采取的措施、需有关部门和单位施救和处理的有关事宜、报告单位、签发人、报告时间等。2、机制设计（1）预防与应急准备机制预防与应急准备机制应该立足于平常行政，将那些在日常工作中长期实行、行之有效的制度纳人其中，其核心就是进行危险源的调查和评估，并及时采取相应措施。对于公路交通而言，这种危险源的调查与评估实质是一种脆弱性评估，即对那些容易发生问题的危桥险段和薄弱环节进行检查与整改。江苏省交通厅公路局有工程建设、路桥养护、路政管理、费用征稽四项基本职能，在职能行使过程中，对应的是日常安全巡查、养护预防、施工现9场管理和收费站区管理等四项基本制度。本预案中详细规定了这四项措施在执行中可能发现的各种特定风险和每一种特定风险所应做的相应的应急准备。以养护预防为例，具体规定如下：养护部门定期开展路况调查工作，重点做好桥梁、涵洞、急弯、陡坡、高填方、沿山、沿河等重要部位基础数据的建档工作，及时、全面掌握公路基本状况；认真落实桥梁工程师制度，加强日常养护巡查，切实做好巡查记录，有计划地开展隐患排查，重点做好四、五类桥梁的巡查，强化预防性、周期性养护，及时采取防范性措施消除隐患；当公路路网可能遭受暴雨、大雪、大雾、冰冻或路桥发生坍塌时，会同路政部门按照规范设置警示标志，及时开展对路段险情相关资料的搜集与风险评估工作，加强与有关部门沟通和联系，建立抢险救灾的协调保障机制，督促养护单位做好材料和机械等抢险物资储备。（2）监测与预警制度对于公路管理部门而言，监测预警制度的核心就是随时掌握所辖公路路网的运行情况，这一任务主要由应急值班室完成。应急值班室应设立统一、便于记忆的值班电话，并向社会公众公开，对于接受的各种报警信息，应及时向省厅应急指挥中心报告。需要特别指出的是，来自于气象、水利、地质等部门的预警信息尤为重要，因为在导致公路路网中断的诸多因素中，自然灾害往往10占据多数。因此，监测的信息来源既可以来源于报警信息，也可以来源于其他部门发布的预警信息。预警制度的具体内容包括：一是预警级别制度；二是预警警报的发布权制度；三是预警发布后应采取的措施。交通部制定了公路交通突发事件的分级标准，同时根据本预案的适用范围——路网畅通保障，具体以路网及其附属设施的损坏程度和恢复通行所需要的时间作为分级标准：特别严重损坏和48小时以上为“特别重大”（I级）；严重损坏和24小时以上、48小时以内为“重大”（Ⅱ级）；较大程度损坏和12小时以上、24小时以内为“较大”（Ⅲ级）；损坏和12小时以内为“一般”（Ⅳ级）。按照规定，各级人民政府才有发布警报的权力，因此，对于江苏境内的各种突发事件，只有江苏省人民政府才有发布lI级预警的权力。发布预警的根本目的是对相应的应急措施进行授权，尤其是I级、Ⅱ级警报，通常意味着要采取转移、疏散等强制措施，这通常超出了平常行政权力许可范围。这种授权并不能通过应急预案等行政指导文件来完成，而是依据《突发事件应对法》，从法律层面进行授权。在实践中，具体的运行机制为气象、水利、地质等部门预警信息经由省人民政府发布，如果可能导致公路路网中断24小时以上、48小时以内的公路交通突发事件，江苏省交通厅可提请省人民政府发布公路交通突发事件Ⅱ级预警，并采取相应11措施。（3）响应机制本预案的适应范围是Ⅱ级以上公路交通突发公共事件。只有当公路路网中断24小时以上，本预案才启动。这是分级响应的第一种工作机制，这也意味着当江苏省境内发生I级公路交通突发事件时，本预案也要启动。这与我国四级响应机制（国家、省、市、县）的原理一致，当I级突发公共事件发生