以工代赈是脱贫致富的有效途径

1以工代赈是脱贫致富的有效途径——镇巴县抓以工代赈促扶贫开发工作调查报告镇巴县位于陕西省南端，汉中市东南隅，地处大巴山腹地，东邻紫阳、汉阴，南接四川万源、通江，北依西乡，是一个典型的“八山一水一分田”的高中山地区，全县总面积3437平方公里。辖24个乡镇252个行政村1383个村民小组，4个社区居委，共27.93万人,其中农村人口25.07万人。截止2006年底，全县有扶贫重点村185个，有贫困人口11·15万人，其中处于高寒山区、偏远乡村和受地质灾害严重威胁的人口2·2万人，属国家扶贫开发重点县。长期以来，恶劣的自然条件、薄弱的基础设施，让全县人民苦苦挣扎在贫困线上。1984年实施“以工代赈”以来，镇巴县将“以工代赈”作为山区群众摆脱贫困的重要抓手，科学规划，本着要使农民直接增收，长期为农民服务，让农民长久受益这一以工代赈根本目的，确立了以解决农民生产、生活基本条件，稳定脱贫机制的指导思想，采用全民动员，民办公助等形式做好项目筹资。将项目突出安排在县乡道路、桥梁、农田水利、人畜饮水等农村基础设施和经济开发示范项目上，20多年来，累计实施以工代赈项目483个，累计完成工程投资14108.3万元，其中以工代赈资金8823.62万元，地方配套资金5284.68万元。其中实施小毛垭至赤南等公路国债以工代赈示范项目3项，总投资265万元，其中以工代赈190万元。为群众发放劳务报酬467.5万元。是全县广大农民受益时间长、受益面广、受益资金较多的一笔大投入，为贫困地区的基础条件和群众生活带来了深刻的变化。全县已有22个乡镇越过温饱线，2个乡镇实现硬脱贫，3·76万户15·46万人解决了温饱，项目区人均纯收入达1547元，超过全县农民人均纯收入115元。一、以工代赈建设成绩斐然（一）改善了贫困地区农田水利灌溉设施，增强了农业发展后劲，提高了农业综合生产能力，解决了贫困人口的温饱。水利是农业的命脉，基本农田是农业发展的基础。镇巴山大坡陡，气候差2异大，耕地质量差且农业生产力低下，基本上是靠天吃饭。为此，该县抓住以工代赈实施机遇，大力建设基本农田，兴修水利。累计完成投资2259·88万元，其中以工代赈资金1602·78万元，地方配套资金657·1万元，新修及改造基本农田5.3万亩，新修灌溉渠道244公里，扩灌农田2·2万亩，让昔日的“三跑田”（跑水、跑肥、跑土）变成了“三保田”，使一季田变为两季田，增强了抗灾害能力和农业发展能力。即使在该县1996年连续50天大旱，造成大面积减产的情况下，石坎梯地平均每亩还增产100多公斤。目前，该县人均农田由1984年的0.63亩增加到2006年的1.04亩，平均亩产由1983年的85.4公斤提高到410公斤，年增长15.78%。2006年全县粮食总产量达9.7万吨，比1984年增长了2.232万吨，农民人均产粮达387公斤。（二）解决贫困群众饮水困难，改善群众生活条件，确保了人民群众的身心健康。镇巴县地形复杂，雨量丰枯差异大，人畜饮水困难较为突出，其中最困难的地区大部分是革命老区、少数民族和边远高寒山区，群众吃水靠冬天积雪化水，有的挖坑积水，人畜混饮，特别是干旱季节缺水现象极为突出,为了生存起早摸黑地到几公里外河沟池塘背水，严重地影响了区域经济的发展。以工代赈把人畜饮水工程建设作为重点，在具体实施中，坚持从贫困地区的客观实际出发，以引水、修池、建雨窖等行之有效的工程措施，采取民办公助的办法，完成投资867·4万元，其中以工代赈资金586·4万元，地方配套资金281万元，新建人饮工程163处，完成供水管道铺设353公里,建蓄水池190座,建集水雨窖382口,恢复供水工程13处,共解决了7.3万人8.3万头牲畜饮水困难。饮水困难的缓解，结束了项目区群众长期翻山越岭、人背肩挑，吃水贵如油的历史，同时，在较大程度上解放了劳动力,节约了劳动力资源。据测算，仅此一项，年均节约劳动力0.15万个，0.5万个工日。劳动力的解放，极大地促进了该县劳务输出产业的发展，2006年劳务输出5·1万人创收3·15亿元。在饮水解困的基础上进一步改善了饮水卫生条件,使地方病发生率明显降低,维护了广大群众身心的健康。（三）解决偏远山区贫困农村用电困难，提高全社会文明程度，3推动了社会进步和发展。镇巴县水利资源丰富，在兴建小型水电方面具有得天独厚的优势。实施以工代赈以来共投资858·5万元，其中以工代赈资金513万元，地方配套资金345·5万元，架设10KV输电线路163·9公里，实施了乱水泉电站500KW、鱼泉电站2×200KW等小水电工程建设和渔洞河电站的配套工程，新增小水电装机3211KW，并完成了小水电站的并网。为实现全县村村通电作出了不可磨灭的贡献，使广大群众彻底告别了煤油灯照明时代，大部分群众还安装了打米机、饲料粉碎机等农副产品加工器械,促进了多种经营的发展,使群众生产生活条件得到改善。随着电视、电话、洗衣机、VCD等家用电器进入农家院落,让广大农民不但开阔了视野，而且丰富了农闲之余的文化生活，提高了精神文明建设水平。由于电力供应有了保障，全县工业企业总产值有了明显提高,由1984年的0.13亿元上升到2006年的3.55亿元，乡镇企业总产值由1984年的0.11亿元增至2.32亿元,为县域经济突破发展打下了坚实基础。。（四）改善了贫困地区交通、通讯“瓶颈”制约，促进了资源合理开发利用和经济发展。镇巴地处大巴山深处，交通落后，信息闭塞。加之，不少偏远山区远离干线公路,与外界相连的不是羊肠小道就是难以通行机动车辆的村道。交通不畅的“瓶颈”制约,阻碍了农村经济的发展,限制了科学文化交流与资源开发,这也是多年来始终摆脱不了贫困的主要因素之一。常言道：要想富，先修路，修好路，才致富。20多年来,镇巴累计完成投资4550·02万元，其中以工代赈资金2738·27万元，地方配套资金1820·75万元，新修和改造县乡村道路1429·6公里，恢复水毁公路8条72公里，新建各种桥梁69座共3450延米，架设通讯线路8条185杆公里。“镇简”路的改造，“观瓦”、“碾双”、“巴尚”路的建成，打通了镇巴东西大门。过去远离镇巴县城交通不便的简池镇，变成了连结川陕的交通要冲，使丰富的无烟煤资源得到了充分的开发利用。“碾双”、“观瓦”、“镇碾”路的改造和新建使板石的开采量连年攀升，经济效益大幅增长。赤南姚家坝至四川万源虹桥乡公路的打通为区域内水利、煤炭资源开发创造了有利条件，目前已有外地客商投资1.6亿元建设徐家河水电站，装机1.6万千瓦。截止2006年底全县通车里程已达1700余公里，4公路通村率达90%，并实现了乡乡通客车。交通条件的改善，使自然资源得到合理开发利用，“马路经济”也应运而兴，项目区农民人均纯收入逾2000元。昔日随处可见的茅草屋，已变成了砖木结构的楼房，大多数群众不仅开通了电话，用上手机，有的甚至还用上了互联网，过去信息不畅的历史一去不复返了。(五)改善了贫困地区生态环境，壮大了支柱产业，培植了新的经济增长点，促进经济社会和生态建设的协调发展。贫困地区由于多种原因，乱砍滥伐，广种薄收，造成水土流失严重，往往是“种一斗、收半箩”。一年到头，群众连肚子都填不饱，形成恶性循环，返贫率较高。自上世纪90年代以来，我县抢抓国家加大水土保持力度、加大小流域治理、河道治理、病险水库治理、长江上游生态建设，以西部大开发为契机，充分调动各方力量参与小流域综合治理，山川秀美工程建设，充分发挥山地资源丰富的优势，因地制宜，分类实施，突出重点，狠抓效益，培育壮大支柱产业。共投入476万元，其中以工代赈资金415万元，地方配套资金61万元，治理流域面积39平方公里，对流域内25°以上坡耕地退耕还林，25°以下坡耕地坡改梯，实行山、水、园、林、路综合治理，有效地改善了项目区的生态环境。营造了以茶园、桑园为主的经济林和生态林8万亩，初步形成了以茶园、桑园、畜牧业、药业为主的“两园两业”主导产业，年产值达2亿多元。（六）实施易地扶贫搬迁工程，彻底改变受地质灾害和吊庄偏远贫困户的生存环境和生活条件，达到了为民谋福祉目的。生活在贫困边远山区吊庄户和因地质灾害隐患威胁的贫困群众，世代过着交通不便，信息不灵，吃水、用电困难，长年肩挑背磨的生活，“一方水土养不活一方人”。国家实施易地扶贫搬迁工程，对时刻为居住环境担惊受怕的群众来讲，可谓是千年企盼、万年梦想。自2004年项目实施以来，该县投入3921万元，其中以工代赈资金1750万元，市县配套及群众自筹2171万元，对1035户4458贫困人口实施了搬迁。既改善了搬迁户生产生活条件，加快了脱贫步伐，又使迁出地生态环境通过休养生息，逐步得到改善，从而促进贫困地区经济社会与自然和谐发展，同时，还有力促进了农村小集镇建设，提高了城镇化5和社会文明程度，加快了新农村建设步伐，达到了一举多得的效果。总之，以工代赈对镇巴扶贫开发起到了重要促进作用，它以积极的指导思想和切合贫困地区实际的建设模式，得到了贫困地区广大干部群众的由衷欢迎和拥护。二、具体做法和经验（一）加强组织领导，确保以工代赈工程顺利实施以工代赈是一项政策性强、涉及面广、投入少产出多的宏大而复杂系统工程。镇巴自1984年开展以工代赈工作以来，历届党委和政府都十分重视，非常支持，将其作为改善全县农村贫困面貌和群众脱贫致富的一项主要政策措施来抓。早在90年就成立了以工代赈领导小组，由县长任组长，县发计、财政、交通、水利部门主要负责人任副组长，下设办公室，配备了专职人员，明确责任，制订了工作目标，工作程序，专门负责管理协调解决以工代赈工作中各种问题。县发计、财政、交通、水利、扶贫、审计等各个部门以扶贫为宗旨，从群众利益出发，积极配合，相互支持，协同作战，各司其职，各负其责，把以工代赈建设作为发展地区经济、加快扶贫开发进程的有效途径予以实施，确保了以工代赈工程建设的顺利实施。（二）加强计划管理，严格执行以工代赈扶贫政策一是围绕中心，突出重点，认真编制以工代赈中长期规划。在深入调研，摸清家底的基础上，准确把握国家方针政策的资金投向，结合县情，制定了科学合理的“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”及2010年远景规划，有效指导了年度工作。二是严格建设项目管理程序。上报、审核、批复、下达项目计划到项目实施，竣工验收，都严格按照以工代赈管理办法规定程序办理，坚决杜绝上报、下达计划时的随意性。三是明确项目单位落实责任。项目确定后，由发计局依据项目技术性大小特点，落实项目实施主体。除大中桥梁工程外，一般不主张对外承包给工程队，充分发动村组贫困群众参与地方项目建设，既增加经济收入，又改善生产生活条件，真正体现以工代赈政策的特性。四是严格项目资金管理，资金专款专用。每个代赈项目，在建设过程中，计划、财政管理部门根据工程进度，按程序分期分批予以拨款，即时报帐、核销。对以工代赈年度投资计划，向全社会予以公示，提6高透明度，杜绝暗箱操作，防止腐败现象滋生，使建设项目达到“建一处、成一处、受益一处”。（三）建章立制、规范项目管理程序常言道没有规矩，难以成方圆。为促进以工代赈工作健康运行，该县经过多年来的探索，根据中省市以工代赈政策规定和国家对扶贫资金管理要求，结合实际，建立了一整套较为完善的管理制度，规范各项工作程序。归纳起来，就是在项目建设中做到“一落实”、“两坚持”、“三一致”、“四把关”、“五检查”、“六规范”。“一落实”。印发了《关于加强以工代赈项目建设单位责任制和项目负责人制度的通知》，规定每个项目都必须实行项目责任制，落实建设实施责任单位，明确项目负责人，并层层签订项目责任书，真正做到环环有人抓，职责任务明确。“两坚持”。一是坚持严格按基本建设管理程序办事。根据分级管理原则和基本建设程序实行了严格的审批和管理制度，实现了以工代赈项目的全程管理。二是坚持省管项目制度。严格按省上下达的计划组织实施，维护了以工代赈计划的严肃性。“三一致”。一是在审批可研报告（或设计）时，必须做到审批文件中项目名称、建设地址、建设规范等内容与可研报告（或设计）相一致。二是在编制、上报建议计划时，建议计划