第八章公共事业管理费用及配置效率分析

第八章公共事业管理费用及配置效率分析第八章公共事业管理费用及配置效率分析公共事业产品的生产方式与提供方式的基本组合不同类别的公共事业管理经费分析公共事业管理经费的配置效率分析学习要点：公共事业管理是一个消耗一定的资源，生产和提供公共事业产品的投入产出的过程，其基本内容是公共事业产品的生产和供给。公共事业产品的生产和提供总体上有生产规模较大，资金投入额度大、周期长、回报率低等特征，非单一投资主体所能承担。一、公共事业产品的生产与提供方式及其价值二、当代公共产品的生产方式与提供方式的组合第一节公共事业产品的生产方式与提供方式的基本组合一、公共事业产品的生产与提供方式及其价值公共事业管理是当代公共管理的一个基本内容，其产品的生产和提供方式组合，是当代公共产品生产和提供方式组合方式的一个最典型而重要的表征。从公共事业产品生产和提供的角度看这一组合方式决定着公共事业管理经费投入的可能、运行方式，决定着整个公共事业管理的实际结果。（一）基本含义公共事业产品的生产方式和提供方式的组合，就是指在公共事业管理过程中，既围绕着生产和提供两个关键环节，生产者和提供者之间的关系和结构。（二）在公共事业管理中的价值公共产品的提供方式有公共提供、混合提供和市场提供三种基本方式。当代公共事业管理市场模式下的公共事业产品生产和提供方式的组合，既构成了公共事业产品的不同的管理方式，也形成了管理过程中的资金投入方式，从而以多元的资金投入为基础，构成了当代公共事业管理多元主体参与的基本格局。二、当代公共产品的生产方式与提供方式的组合第一、公共生产、公共提供。第二、公共生产、混合提供。第三、公共产生、市场提供。第四、私人生产、公共提供。第五、私人生产、混合提供。第六、私人生产、市场提供。生产方式提供方式产品性质公共提供纯公共产品公共生产混合提供准公共产品私人生产市场提供私人产品或接近于私人产品的准公共产品图2——1：公共事业产品的生产和提供方式组合第二节不同类别的公共事业管理经费分析一、公共事业管理中的公共支出及部门间的资源配置二、公共事业管理费用中的非政府组织投入一、公共事业管理中的公共支出由于在任何公共事业产品的生产和提供的组合模式中政府都具有关键的地位，因此政府对公共事业的投入即公共支出，是公共事业管理中的基本经费来源。（一）公共支出的概念和分类公共支出是公共事业管理中基本的经费来源。所谓公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看，就是执行政府一定的（即以多大规模、以什么质量）向社会提供公共产品或服务决策的成本。公共支出根据不同的目的和标准，可以进行不同的分类。常见的主要有以下几种：1.消耗性支出与转移性支出。（是否直接补偿）2.预防性支出和创造性支出。（按支出目的）3.一般利益支出和特殊利益支出。（按受益范围）（二）公共事业管理费用中的公共支出结构分析1、公共事业管理费用中的公共消耗性支出消费支出主要是指政府为提供公共产品和准公共产品而进行的支出，如国防、教育、公共保健支出;投资支出主要指通过投资基础设施等以保证和改善社会经济和生活条件的支出，如水、电煤气、通信等。前者向公众提供社会公共服务，后者则形成资产。关于教育支出关于公共投资2、公共事业管理费用中的公共转移性支出表现为政府资金单方面的无偿转移，包括各种财政补贴、补助、养老金、失业救济金、债务利息等。其最重要的内容是社会保障支出和财政补贴。财政补贴中，企业亏损补贴与政府公共事业管理的费用支出最为密切。（三）公共事业管理费用中的公共支出原则第一、公平原则。即通过公共支出生产和提供的公共事业产品所产生的利益，应在各个阶层居民中的分配达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。包括两个内容：横向公平，纵向公平第二、效益原则。一方面得到最大的社会效益，另一方面应有助于资源的优化配置。第三、稳定原则。公共支出应有助于防止经济波动过于激烈。二、公共事业管理费用中的非政府组织投入所谓公共事业管理费用中的非公共支出，是指在公共事业管理费用中公共支出以外的资金投入。这一实际使用于公共事业产品生产和提供中的资金，主要来源于非政府组织及承担一定的公共事业产品生产的企业。（一）公共事业管理费用中的非公共支出的内涵从事于公共事业产品生产和提供的非政府组织的资金来源于其收入，这一收入主要分为以下几个方面：溢余。净资产的增加，收入只能补偿，不能用于分红。社会捐赠。本金部分被永久保存。政府拨款。（二）公共事业管理费用中的非政府组织资金投入原则非营利原则非政府组织在开展活动时的合法收入，必须全部用于该组织有关章程所规定的活动，不得分配，即使组织被撤销后的剩余资产，也不能转移或私分。安全原则资源的消极持有者，而不是财富的积极创造者。三、公共事业管理费用中的企业资金投入公共事业管理费用中的企业资金，是非公共支出中的另一个基本部分，在当代，随着公共事业产品生产和提供新模式的确立，随着公共事业管理费用来源的多元化，随着政府社会管理方式的改革，企业资金在公共事业产品生产中越来越发挥出重要的作用。企业资金进入公共事业产品的生产主要两种方式：投资于公共事业产品生产企业通过项目融资方式进行公共事业产品的生产（一）投资于公共事业产品生产企业即通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金较为长期地投入到某一公共事业产品的生产中。这类公共事业产品主要是上述所说的适宜于私人生产、公共提供，或者私人生产、混合提供的产品，如一定范围内的教育产品、医疗产品、文化产品，以及水、电、煤气、邮政、电讯、铁路等产品。通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金长期投入到某一公共事业产品的生产中。有两种方式，一种是由私人投资生产，政府进行管理，如价格控制、政府补贴;另一种是在改革中，企业资金进入公共企业。公共企业是指由政府投资建立起来的特殊的法人机构，它由政府投资建立，但建成后大多数不纳入公共预算，它向公众大规模地出售商品和服务，盈利首先归其自身所有。（二）通过项目融资方式进行公共事业产品的生产所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国际上通行的做法是，为了进行某一项目的建设，可以成立项目公司，该公司是具有独立法人地位的法人实体。一般项目公司可以进行负债经营，负债通常占总投资的65%~70%，项目公司是借款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于项目的资产或项目的潜在资金流量（如产生的收益）。因此，从资金来源看，项目融资主要是私人资金或银行贷款，即通常企业进行生产的资金。企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有以下三种方式：BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建设—经营—转让；BOOT(Build—own—Operate—Transfer）方式，即建设—拥有—经营—转让；BOO（(Build—own—Operate)方式，即建设—拥有—经营。所谓公共事业管理资金的配置效率，即指在确定公共事业产品生产和提供政策时，应当把效率放在优先地位，而这一效率即要考虑公共事业产品生产和提供过程中的经济效率，更要从社会公平的标准来考虑社会效益，即更要从社会福利的角度考虑公共事业产品提供的有效性。这一资金配置的效率问题，具体体现为一定的公共事业产品的提供“政府提供与市场提供孰优”。第三节公共事业管理经费的配置效率分析一、具有非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率所谓具有非竞争性和一定的排他性的事业产品，是指在某一区间内，其边际消费成本为零，而消费具有一定的排他性的事业产品。（一）公共提供补偿需求曲线MU车流量Q消费者剩余最大车流量过路费/次图8-2公共提供下的桥梁效率PP0P20CQ1B生产成本税收效率损失A(二)市场提供和混合提供补偿需求曲线MU车流量Q消费者剩余最大车流量过路费/次图8-3市场提供下的桥梁效率PP0P20CQ1B生产成本税收效率损失AQ2(三)与提供方式密切相关的其他条件1.是该公共事业产品的可替代性2.收费价格(四)结论对于具有一定排他性的公共事业产品来说，可以采取公共提供、混合提供和市场提供三种提供方式。对不同可替代性的这类公共事业产品来说，应采取不同的财政政策，引导不同类别的资金进入。收费会导致效率损失，收费越高，效率损失越大，但收费可以限制人们滥用这类公共事业产品面暗生“拥挤现象”。因此，合理的制定这类公共事业产品的收费标准具有重要的意义。二、具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置效率所谓具有非排他和一定竞争性的公共事业产品，是指具有一定边际成本的公共事业产品。公共事业产品的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。教育就是这类公共事业产品的典型。这类公共事业产品的共同特点是：外部收益一定的消费替代性供给上存在一定的垄断性（一）市场提供价格ＰＧＰ２Ｅ‘’Ｐ１ＥＨＯＱ２数量Ｑ社会边际效用曲线ＭＵ私人的需求曲线Ｄ供给曲线Ｓ１Q1（二）公共提供价格P数量QO供给曲线S1社会边际效用曲线MUEP1消费者剩余生产者剩余Q1DP0NML效率损失图8-7公共提供条件下的教育产品效率（三）混合提供价格PP2P1P3Q1价格PQ3Q2数量QG供给曲线S2(补贴后)供给曲线S1(补贴前)社会边际效用曲线MU需求曲线D政府补贴图8-8混合提供下教育产品效率（四）供给弹性问题00QQPP供给曲线S社会边际效用曲线MU私人的需求曲线D效率损失E供给曲线S私人的需求曲线D社会边际效用曲线MU(a)供给弹性大的事业产品（b)供给弹性小的事业产品图8-9不同供给弹性的事业产品的效率损失本章小结以准公共产品理论为基础的公共事业产品的提供方式，是决定公共事业管理费用来源及其配置效率的关键。公共事业产品有公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。同时，由于相应的公共事业产品有公共生产和非公共生产，所以公共事业产品的生产和提供有五种组合方式，即公共生产、公共提供，公共生产、混合提供，公共生产、市场提供，非公共生产、公共提供，非公共生产、混合提供。公共事业产品生产方式和提供方式的组合，从根本上决定着公共事业管理中费用投入的可能与基本格局。公共事业管理的费用有公共支出和非公共支出两大来源，其中公共支出源于税收，而非公共支出由非政府组织资金和企业资金构成。各种资金在投入公共事业管理运作中都有各自的支出方式和原则。不同的公共事业产品所具有的特点，决定了不同提供方式在公共事业管理费用的配置效率。同时，替代性、收费价格及公共事业产品的供给弹性等，都影响着公共事业产品的资金配置效率。