粮食生产调整政策的财政支出效率曾寅初

1粮食生产调整政策的财政支出效率/曾寅初、金洪云、徐祥临EfficiencyofFiscalSubsidyforGrainProductionAdjustment/YinchuZeng,HongyunJin,XianglingXu9中国における食糧の産地移動に関する経済分析/曾寅初AnEconomicAnalysisonGrainProducingAreaShiftinChina/YinchuZeng26我国粮食直接补贴改革的基本思路/曾寅初DirectPaytoFarmer:ANewVisionofGrainSubsidyReforminChina/YinchuZeng31我国工业化与二元结构转型效果的历史评价/曾寅初EvaluationontheHistoricRelationshipbetweenIndustrializationandTransitionofDualEconomyinChina/YinchuZeng41我国工业化带动二元经济结构转型的制约因素分析/曾寅初RestrictingFactorsontheTransitionofDualEconomyinChina/YinchuZeng53TheStructuralCharacteristicsofAgriculturalTrade:China,JapanandKorea/YinchuZeng，HuiZhang，ShaoqiongXiao中日韩农产品国际贸易的结构特征分析/曾寅初、张辉、肖少琼73农业环境改善政策中的费用负担规则/曾寅初Agro-EnvironmentalPolicyandPolluter-PaysPrinciple/YinchuZeng81我国破坏森林资源违法犯罪的经济特征分析/曾寅初EconomicCharacteristicsofIllegalActivitiesinChina’sForestrySector/YinchuZeng农农业业食食品品资资源源经经济济研研究究JournalofAgro-FoodandResourceEconomics总第1期2006年第1期Vol.1No.1March2006中国人民大学农业与农村发展学院曾寅初研究室ZafreGroup,SchoolofAgriculturalEconomicsandRuralDevelopment,RenminUniversityofChina特别声明：本学刊是我研究室为了便于同行之间的学术交流而编辑整理的内部电子刊物，所刊登文章主要是本研究室尚未发表的内部文稿。未经许可不得全文转载，引用请注明出处。联系方式：中国北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学农业与农村发展学院邮政编码：100872电话：[phone]E-mail:[e-mail]农业食品资源经济研究2006/1JournalofAgro-Food&ResourceEconomics1(1)March20061粮食生产调整政策的财政支出效率——基于日本稻米生产调整实践的分析曾寅初*金洪云**徐祥临***一、导言进入90年代以后，由于生产能力的提高，我国粮食的长期短缺局面得到明显缓解。特别是1995年起，一方面是粮食连续大幅度增产，另一方面是粮食进口的增加，使得粮食供给大大超出需求。1996至1998年，每年粮食产量超过需求量2600万吨以上；1995年至1997年，每年粮食供给量超过需求量2700万吨以上1。粮食过剩，一方面使粮食价格下降，影响到农民的种粮积极性和农民收入的提高。另一方面，也造成国营粮食企业亏损挂帐增加。据1998年8月底国家审计署的审计结果，从1992年4月1日至1998年5月31日，整个粮食系统财务挂帐总计高达2000多亿元，其中亏损挂帐1200余亿元2。粮食过剩情况下的供求调整，有多种方法可以选择。生产调整是大多数发达国家的常用方法。但是，在我国一般认为，这种方法国家财政负担过大，不可能作为一种可行选择3。到底应该怎样来看待生产调整的财政支出呢？本文将以日本稻米生产调整的实践为例，来探讨粮食过剩情况下的生产调整政策的财政支出效率问题。二、稻米生产调整的财政负担日本粮食法明确规定，生产调整是谋求稻米供求平衡和价格稳定的重要手段，只要稻米的潜在生产能力仍然超过其需求量，生产调整就会集续执行下去。具体地说，稻米的生产调整，就是指以国家的稻米生产目标为基础，在奖励制度的支持下，半强制地将减少大米生产的面积目标分配给各个农户执行，将符合规定条件的一部分水田，转向播种水稻以外的作物或者其它用途，以达到减少大米供给，实现大米供求基本平衡的目的。*中国人民大学农业与农村发展学院教授。**中国人民大学农业与农村发展学院副教授。北京市中关村大街59号，邮编∶100872。***中共中央党校经济部教授。1徐德徽《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第40页。2同1，第38页。3叶兴庆《论粮食供求关系及其调节》，《经济研究》1999年第8期，第67-68页。农业食品资源经济研究2006/1JournalofAgro-Food&ResourceEconomics1(1)March20062稻米生产调整的财政负担，主要包括对生产调整实施农户的奖励补贴和调整政策的其它实施费用。如表1所示，生产调整财政负担的总额，主要随生产调整实施面积的大小而变化。1976年生产调整实施面积只有19.4万公顷，相应的财政负担也不足800亿日元；进入1980年代以后，生产调整实施面积扩大到超过60万公顷，相应的财政负担也就增加到3500亿日元以上。如何看待稻米生产调整的财政负担呢？从一般理论上说，稻米过剩时可以采取的对策主要有三种∶(1)降低收购米价；(2)控制政府收购数量；(3)控制生产数量。各种对策的运行机制不一样，对生产者的影响也不一样。(1)是直接利用市场机制的方法，降低米价将使收不抵支的边际生产者退出生产，从而降低供给量。(2)是间接利用市场机制的办法，使超过收购限度以上部分的稻米的价格降低，从而产生与(1)相同的结果。当然，这里收购限度的确定以及收购量分配到各个农户的方式不同，产生的具体影响的大小和程度也不一样。相反(3)是否定市场机制的方法，在维持较高市场价格的同时，通过计划分配削减产量将来减少过剩部分。考虑到农民利益的保护问题，日本主要选择了第(3)种方法。表1日本与大米有关的财政负担（单位∶亿日元）生产年度生产调整面积（万ha）政府米买卖损失生产调整费自主流通米奖励金过剩米处理费合计1970197119721973197419751976197719781979198019811982198354.156.656.231.326.419.421.239.139.153.563.163.160.0360026872395386949735841594560665269549641563393314829811135184020292027127910617879563045319538003622365234478312336681051117914201388156015231318142512611161－1743165572452664315－18971536162323141998474363017288735581478195842598741211110810100631037595877847资料来源∶佐伯尚美《食管制度》，第141页。农业食品资源经济研究2006/1JournalofAgro-Food&ResourceEconomics1(1)March20063在按照供求关系自由决定稻米的消费市场价格的情况下，干预稻米的收购价格，必然要付出相应的财政代价。因为，要保证农民的利益维持较高的收购价格，稻米过剩的对策费用就不可能由生产者直接承担；同样，要放开消费市场使消费价格反映供过于求的情况，这部分费用也就不可能直接转嫁给消费者。那么，怎样判断一定的财政负担到底是否合理呢？我们认为必须从这项政策的财政支出效率来判断，即要看是不是以最小的财政负担，实现了政策的功能，达到了预期的政策效果。下面，分别从供给调整的单位成本，生产调整政策的多功能性，和对农民补贴的方式等三个则面，来探讨日本稻米生产调整的财政支出效率。三、供给调整的单位成本首先，让我们在几种可行的政策选择中，来比较每项政策调整一个单位供给时所需的财政支出。在实行粮食管理制度时期的日本，除了生产调整之外，(1)政府米部分的国家收购和销售；(2)对自主流通米部分的奖励；也与稻米的供求调节有关。同时，在政府米大量过剩的情况下，还不得不进行(3)过剩陈米的处理。表1的第3列、第5列和第6列分别给出了以上各项政策的财政支出。政府米的买卖损失，是指政府米高价买进低价卖出的价差，以及政府米收购、保管、加工、运输、销售等环节所支出的费用；自主流通米奖励金支出，包括促进自主流通补贴、常年均衡销售补贴、优质稻米奖励补贴、品牌稻米奖励补贴等费用；过剩米处理支出，是指原本主食用的在库积压陈米处理为加工、饲料和出口用时，不得不降低价格而产生的损失。如表1所示，生产调整费的变化趋势大体上与政府米买卖损失的变化趋势相反，也就是说，当政府米买卖损失增大时，生产调整费支出就变小；反之，当政府米买卖损失变小时，生产调整费支出就增大。这说明，在生产调整政策和政府米收购政策之间在一定范围内具有相互替代性。在日本的粮食管理制度的框架内，过剩陈米的处理是不得已而采取的消极手段，不能作为积极选择的对象，所以我们先来考虑无需进行过剩陈米处理时的政策选择问题。平均每吨糙米的财政成本，在一定程度上反映了粮食管理财政支出的平均效率4。就同样调整一吨米的供给而言，在(1)作为政府米收购然后亏本销售，(2)支付生产调整奖励补贴进行预先防止，(3)支付流通补贴鼓励自主流通米的三种政策选择中，哪一种选择更便宜、财政负担更少呢？如表2所示，1971-75年每吨糙米的生产调整成本高于政府米的各项成本；1975-77年间两者基本一致；1978年以后政府米的各项经费迅速下降，而生产调整经费缓慢下降。因此，可以认为，从每吨经费额来看，是生产调整大于政府米负担、而政府米负担又大于自主米流通奖励补贴。4因为重要相等的一吨糙米在种类、品质上可以不同，所以这里进行的并不是意义上的比较。但是，基本趋势是可以看出来的。农业食品资源经济研究2006/1JournalofAgro-Food&ResourceEconomics1(1)March20064表2各种粮食管理经费的比较（单位∶日元/糙米吨）生产调整费(A)自主流通米经费(B)政府米损失(C)政府米损失为100时的比率A/CB/C19711972197319741975197619771978197919801981198219831984814168708288130960769824197160107415160263155853141791116089116305115734894332622110552970942100414664787847328537904826341015413323503631112282163924538343648468136296258986649817996008978789919884201726955829962040207.5227.1135.9118.1102.198.5109.4166.9159.2142.9137.9160.0198.5144.26.728.845.851.743.148.548.256.049.341.349.148.253.445.5资料来源∶佐伯尚美，《食管制度》，第161页。但是，我们是否就可以得出生产调整是最贵的、财政负担效率最差的政策呢？回答是否定的。因为以上的分析中没有考虑过剩陈米的处理问题，以上比较结论仅仅适用于即使减少生产调整目标也不会出现稻米过剩的局面。然而，我们知道生产调整的目的是为了消除稻米过剩，所以在一般情况下减少生产调整的目标