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第十三章行政效率和行政改革第一节行政效率一、行政效率的概念“效率”一词，源于拉丁文，属哲学的一个概念，本指有效的因素，通常人们理解为：有效的达到目的的适应性和能力。到了19世纪，效率才作为一个自然科学名词应用于物理学和工程学领域。效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100%=（输出能量或功/输入能量或功）*100%本世纪以来，科学管理运动得到发展，效率概念才被应用于经济和商业界，并进而引入行政管理领域。但是由于行政管理效率的综合因素较多，所以无法简单地用输入量和输出量的比值这样一个数量观念来衡量。因此对于行政效率，许多学者有不同的解释。、A机械效率观。即把人力，经费，时间看作决定行政效率内容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：这种方法无法将一些无形的价值因素考虑在内。B功能效率观。行政管理所产生的社会功能的程度，用社会功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社会功能和行政耗费之比。社会功能大，耗费小，行政效率就高。它在一定程度上弥补了机械效率观的不足，但是它的缺陷在于：其中无形的消耗，效果；间接的消耗，效果；行政管理的社会价值，不可能完全用价值工程分析方法测量和计算。C系统效率观。即行政效率是整体效率，系统效率，是数量与质量的统一，功能与价值的统一，宏观与微观的统一。效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。这个整体最优化，包括决策层决策最优化，管理层管理最优化，执行层执行最优化。关于行政效率，目前尚无被普遍接受的理论。对于行政效率，较为通用的定义是：行政效率是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力，物力，财力等要素间的比例关系，是政府职能的具体体现。二、行政效率的含义效率是劳动效果与劳动消耗的比例。行政效率是指国家行政机关和公务员从事行政管理活动所得到的效果和社会效益，同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。衡量行政效率是十分复杂的。要从多种含义来理解行政效率：一是指投入与产出的定量比例；二是指完成既定目标程度；三是指最佳的抉择；四是指能达到最高纪录；五是及时有效地解决问题和克服困难。衡量行政效率要做综合考察：一是局部与整体，局部效率要从属整体效益，二是短期与长期，短期效益同长期效益要统一；三是经济效益和社会效益，单纯经济效益要服从整体效益；四是正效益和负效益要作全面衡量，要权衡利弊，取其所长。三、行政效率的评估标准行政效率没有一个万能的标准和公式。20世纪30年代，美国一位科学家用婴儿死亡率来衡量一个城市的行政效率，婴儿死亡率与城市管理许多方面息息相关。但是，人们后来发现婴儿死亡率与城市管理的许多方面并无线形的因果关系。之后，有人主张用“质”来评价行政效率，以人的道德，价值观念作为衡量它的标准。但是，这种方法没有数量观念和定量关系，同时个人主观成分较多，缺少公正的客观标准。也有人提出用“量”来测量，一些人把机械效率照搬过来，另外一些人把功能效率照搬过来，但是如前所述，两者皆有缺陷。这以后，人们对行政效率的探讨仍在继续，用能力考察，用效果考察相继被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。事实上，一个普遍适用的万能的测量一切行政效率的标准至今为止仍是不存在的，上述标准应该相辅相成，按照实际情况选用不同的标准。四、行政效率在政府管理中的重要地位1．提高行政效率是政府管理的目标，行政效率是行政管理的起点和落脚点提高行政效率是行政学研究的宗旨。各种行政学流派从不同侧面强调行政管理规律，但最终都是为找寻提高行政效率的方法，公认效率原则是行政管理的一个基本原则。2．行政效率关系中国现代化建设进程行政效率体现制度的优劣。社会制度的优越性表现为有更高的劳动生产率，社会生产力发展和人民群众生活水平提高的速度更快。行政效率是影响社会全部活动效率最重要的因素。行政效率关系到社会主义商品经济的发展。效率高就能在竞争中取胜。3．行政效率关系到是否能迎接世界科技发展的挑占，是否能抓住这个机遇，利用国际上先进科技，促进国家发展，提高在国际上的声誉。五、提高行政效率的途径行政效率不高的表现：机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，扯皮推诿，手续繁杂，文件、会议成灾，形式主义严重，纪律松弛，不核算费用，官僚主义严重。造成行政效率不高的原因：组织结构上受高度集权的、垂直隶属型的结构形态的影响；思想观念上是长期家业社会形成的慢节奏的习惯意识；平均主义、党风社会风气不正，也影响人们的积极性和效率。提高行政效率的途径：要从组织体制、领导方式、人员素质、管理制度与方法技术等方面提高行政效率，要通过科学的途径不断进行行政改革。第二节行政改革的含义及必然性一、行政改革的含义和性质行政改革是指在政府管理范围内，为了提高行政效率，改变不适应发展的旧的行政制度和方式，并建立适应社会经济发展的新的行政制度和方式的行政行为。行政体制和机构的改革是行政改革的基础和重要内容，行政改革不等同于行政体制和机构的改革。行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，但二者在某些指导原则、内容、范围和方法是不相同的。行政改革是行政主体适应行政环境而进行的自我完善和自我发展。二、行政改革的重要作用和必然性行政改革对社会主义现代化建设的发展起重要保证作用。行政改革能不断克服官僚主义等弊端，使政府获得人民的信任，密切政府和人民的关系。行政改革能从制度上保证国家政治生活、社会生活走向民主化，清除封建遗毒和资产阶级腐朽思想的侵蚀。社会基本矛盾运动的理论是行政改革最根本的理论依据，改革是社会基本矛盾发展的必然结果。当出现生产关系阻碍生产力发展，上层建筑阻碍经济基础发展的必然结果。当出现生产关系阻碍生产力发展，上层建筑阻碍经济基础发展的时候，人们就能动地进行调整，就出现改革，使生产关系、上层建筑不断适应生产力和经济基本的发展。社会基本矛盾理论不仅指导我们认识行政改革的必然性，而且指导我们认识改革成败的标准。行政改革是发展商品经济和深化经济改革的要求。发达的商品经济是社会发展不可逾越的阶段，经济管理体制要适应商品经济发展的要求而不断深化改革。行政改革为商品经济的发展扫除障碍，为经济体制改革创造必要的条件。世界科学技术和社会经济的迅速发展，给行政管理提出许多新问题，也为行政管理提供新的理论、方法、手段，对行政管理各方面产生巨大影响。通过行政改革，就能积极地吸取世界上先进的研究成果，促进现代化建设事业的发展。三、战后各国的行政改革已成为世界潮流古代中外各国政府曾有过不同程度的自我调整，在一定程度上促进了社会体制的巩固和发展。战后各主要资本主义国家为适应形势的发展，都在不断地进行行政改革。改革涉及到许多问题。一些杰出的政府首脑都在行政改革上有显著成就。社会主义国家创建人列宁，在十月革命胜利后就提出苏维埃国家机关存在一些弊病，要求改造和改善苏维埃制度。战后各社会主义国家的改革，首先是由南斯拉夫带头突破苏联模式，东欧各国的行政改革都各有自己的经验和特色。从1979年起，中国随着经济体制改革的深化，也积极推进行政体制的发展。第三节科学地进行政府管理的改革一、吸取世界各国行政改革的经验行政改革要从本国本地区实际出发；行政改革要适应经济发展而不断地进行；行政改革是整个社会复杂系统工程中的一部分；行政改革要有计划有步骤地进行；行政改革首要的是抓好观念转变；行政改革要加强法制的保证作用。二、明确我国行政体制改革的目标行政体制改革必须适应经济体制和政治体制改革的要求。行政体制作为政治体制改革的重要组成部分，改革的目标必须以政治体制改革的目标为依据。政治体制改革的近期目标是要建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。效率、活力、积极性作为总目标。作为行政机构改革的具体目标，就是要建立和完善同新的经济体制和政治体制相适应，符合现代化管理要求，功能齐全、结构合理、运转协调、法制健全、灵活高效的管理体制。三、行政体制改革的指导原则1.行政体制改革的适应性原则；2.行政体制改革的整体性原则；3.行政体制改革的科学性原则；4.行政体制改革的计划性原则；5.行政体制改革的观念领先原则；第三节影响当代中国行政效率的机构问题之探究机构改革能否克服行政组织现存的弊端，提高行政效率，这首先要分析我国行政组织现存的一些主要弊端。机构的纵向和横向一、纵向层次多，机构规模庞大。先看管理层次，我国是一个单一制的中央集权的国家，从中央到地方，层级分明。建国以来，地方政府层级设置经历了多次调整，终于形成了二，三，四级制并存的局面。两级制：直辖市—区。三级制：直辖市—区—乡，镇；直辖市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区；省/自治区—县/县级市—乡，镇。四级制：省/自治区—地级市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区—乡，镇；省/自治区—自治州—县级市—区；省/自治区—自治州—县/县级市—乡，镇。除了这些正式层级之外，事实上还存在着一些非正式的层级这些层级虽不存在行政长官和地方国家权力机关，但它容易根据实际情况进行调整，实际上起着正式层级建制的地方政府作用。因此，我国实际上是个层级众多的国家，从中央到地方，各级机构数量难以尽数。按照效率，效能原则，纵向层次上要尽可能适中适宜，以缩短领导层与实施层的行政距离，便于上下沟通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。实践证明，管理层次每多出一级，信息失真失落率会增加一倍。据有关资料显示，世界168个国家中，有8个国家设中央一级，没有地方政府，没有层级，25个国家仅设一级政府，有67个国家地方上只设2级，如澳大利亚，比利时，加拿大，日本等，美国地方政府也只有2到3级。二、横向部门划分过细，造成管理幅度过大。当前，我国行政组织幅度失调。狭义来说，管理幅度是指一级行政组织所管辖的一级行政机关的数目。1949年，当时的政务院有35个部门，1956年上升为81个，1981年达到顶峰，有100个部门。1982年开始经过3年的改革，国务院机构总数减为61个。1998年进行的改革，使国务院组成部门减为29个。由以上数据可以看出，我国政府长期以来存在着管理幅度太大这个问题。造成部门林立的主要原因是：我国长期实行计划经济，国家一切大包大揽。法国管理学者V.A.格兰丘那斯根据管理的复杂性随着下属人数的增加而等比增加这个原理，提出一个公式：n为下属人数，c为各种关系的数目。根据此公式可知：下属人数N12345678910关系数C1161844100222490108023765210由此可知，一个组织的职能及编制必须科学。美国拉尔夫.C.戴维斯《最高层管理原则》一书中指出，管理幅度分2类：行政幅度和业务幅度。行政幅度进行的是中上层管理，一般管理人数为3到9个，业务幅度进行工作层管理，最多为30个。行政管理的幅度必须合理合度，管理幅度太大，需要管理的关系过多，不易于进行科学系统的管理，也不利于协调各部门间的关系。广义来说，管理幅度是指一级组织管辖的区域和人口。从中央来看，由于纵向层次太多，所以管理幅度反而偏少。我国地域辽阔，人口众多，民族情况复杂，地方与地方的差别巨大。因此有人提出设立省，市，自治区和特别行政区有其道理所在。比如：人口上，山东等大省的人口近一亿，海南等小省只有600多万。地域悬殊更大，有的50多万平方公里，有的只有3.4万平方公里。机构冗员和机构职能A机构臃肿，人浮于事。我国长期留存下来的官本位价值取向，是造成机构臃肿，人浮于事的主要原因。从官本位过度到权力本位，所谓“学而优则士”，人们追求行政级别，能上不能下，能官不能民，人员分流触及到了部门和人员的切身利益，再加上中国传统人情观念的影响，使得改革阻力巨大。1993年机构改革以前，国务院机构人数为37000人，各地方机构的部门设置，人员编制还要繁杂，这给政府带来了沉重的负担。政府组织有自我膨胀的倾向。帕金森定律指出：任何政府领导，机构，组织，由于拥有绝对的行政权力，都有扩张其下属和机构的冲动，如无有效制约，机构与组织最终将走向膨胀直至灭亡。而我国的行政监督系统并不健全，虽然中央政府设监察部，但是监察部所起作用甚微，本身缺乏权威性，某些职能上又与检查院，人大划分不清，实在难以起到真正的行政监督作用。B机构职能上