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行政学何颖第一章基本概念第一节行政学概述一、行政学概述1、行政的含义：政治角度；基于三权分立的组织分工说明政治关系权力运用说明政治权力如何让运作；管理角度；侧重行政技术、程序、方法看问题；法制角度；依法行政行政是指国家行政组织（主体）在宪法和有关法律的规定范围内（方式是依法行政）对国家政务（客体）进行管理的活动过程。2、行政区别于一般管理活动的特点：一般管理活动行政在出现和存在时间上与人类社会相伴始终出现在产生阶级国家之后活动外延更宽，包罗万象只是管理的一个子系统活动性质不具有政治性质政治性与社会性3、行政在社会管理系统中的关键地位和重要作用（1）、稳定社会促进社会进步；（2）、是其他一切管理的制约因素；（3）、直接关系全国人民群众的切身利益；二、行政学的研究对象和范围：国家政务（国家事务、社会公共事物、行政机关自身事物）范围由对象的外延决定二、行政学的学科特点：行政学是研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。其特点有：1、综合性2、实用性3、工具性4、系统性5、发展性第二节行政学研究的意义：1、有利于发现规律，使上层建筑符合经济基础的要求2、有利于培养行政人员3、有利于发现克服弊端，促进行政改革4、有利于借鉴吸收各国的行政学研究成果研究的方法：1、哲学研究方法2、法学研究方法3、事实研究方法4、比较研究方法5、系统研究方法6、案例研究方法7、模拟研究方法（通常交替交叉混合使用）第二章行政学说的历史发展*第一节西方行政学的创立与发展过程（P20）第二节中国行政思想发展与研究状况1、民本思想2、法制思想3、用人思想第三章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的含义：组织就是人们为达到一定目的、按照一定的形式联合起来、组成具有特定结构和活动方式的人类群体。（三要素）/广义的行政组织就是指各种为达到共同目的而负有行政管理职能的组织系统。行政学研究的是狭义的行政组织，就是依照一定的法律程序建立的、行使国家权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。1、静态的行政组织结构；2、动态的行政组织过程；3、生态的行政组织环境；4、心态的行政组织意识；二、行政组织的要素：1、物质要素：人员，经费，物质条件（技术设备、工具、材料和能源）2、精神要素：组织目标，责权结构人际关系三、行政组织的特征：1、阶级性2、社会性3、服务性4、权威性5、法制性6、系统性四、行政组织的类型：1、领导机关2、职能机关3、办公机关4、参谋咨询机关5、派出机关五、我国的行政组织第二节行政组织理论一、传统时期的组织理论泰勒的科学管理学派法约尔的行政管理学派韦伯的官僚模型学派二、行为科学时期的组织理论1、梅奥的组织管理理论2、巴纳德的组织理论3、西蒙的组织理论三、系统科学时期的组织理论权变组织理论四、马克思主义的组织理论第三节行政组织目标一、行政组织目标的含义与特征1、一致性2、社会性3、明确性4、层次性二、行政组织目标的基本类型1、总目标2、分目标3、个人目标三、行政组织目标的作用1、促使组织合理化2、提供考核依据3、增进组织协调4、激发工作人员的合作意识四、行政组织目标的合理化1、社会承认2、组织能力3、团体状态4、成员意识第四节行政组织结构一、行政组织结构的含义二、行政组织结构的功能三、行政组织结构的层级化/管理层次和管理幅度四、行政组织结构的部门化分工方式1、按行政业务分工2、按行政管理程序分工3、按管理对象分工4、按地区划分行政组织结构的部门化是层级化的基础；现代行政组织结构均是层级化与部门化的综合体；五、影响行政组织设置的宏观因素分析政府职能的变化行政管理的方式变化行政组织的设置（正方向起决定性作用）随着社会进步，政府的管理和服务职能逐渐上升导致行政管理方式变化：1、随着行政管理范围的拓宽和行政管理内容的复杂化要求政府更多采用法律和经济的手段进行间接的行政管理即政府职能的转变；2、政府职能的转变要求政府的纵向权力线缩短减弱而横向权力拓宽或加强（由微观向宏观转化）3、政府职能的转化要求管理方式由纵向管理和直接管理向横向管理和间接管理转化。行政管理方式变化影响行政组织的设置，表现在：1、综合性2、适应性3、科学性：管理幅度要适当、功能匹配4、法制化：政府机构必须依法设置、在政府机构中设置相应的法律顾问和监督机构第五节行政组织原则一、现代西方行政组织原则的内容二、我国行政组织原则的内容1、服务原则：政府机关要为自己的管理对象服务2、目标原则：（1）根据组织目标设置机构、（2）根据组织目标的难易程度确定组织结构（3）根据目标的发展变化适时调整行政组织3、完整统一原则：（1）政府职能要完整统一（2）行政目标要完整统一（3）机构设置要完整统一（4）领导指挥统一4、精简原则：行政机构要精简、行政人员要精干、办事程序要精简5、法制原则：必须经过一定法律程序设置第六节行政组织体制行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式一、首长制和委员会制：法定最高决策权由行政首长一人执掌/由两人以上人员组成的集体或委员会执掌；我国采用混合制二、集权制与分权制：行政决策权集中于上级机关下级机关没有或很少有自主权必须根据上级机关指示或法令办事/下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关只作某些重大方针、政策方面的指示而不干涉下级机关权限之内决定的事项三、完整制与分离制：同一层级机关均受同一行政机构领导/同一层级各个行政部门分属两个以上的行政机构领导四、名誉市长制与市经理制：行政及立法实权由市议会执掌/立法权由市议会掌握，市议会聘用市经理执掌行政权第七节非正式组织一、非正式组织的含义：即正式组织的成员不依一定计划、法律，而基于人际关系而自然形成的团体或联合活动；非正式组织的特征：1、顺乎自然；2、与正式组织相互依存：互相重合，随着正式组织的变化而变化3、成员在背景上有共同性：文化背景或社会地位相似4、形式上有不稳定性5、以影响力来实现领导6、团体压力：自然产生公认的行为规范，违反规范就会受到其他成员的批评和责难，形成团体压力二、非正式组织的成因：1、满足社交2、寻求理解和认同，取得保护和帮助3、维护、争取和实现既得利益，谋求共同发展4、人际关系是维护非正式组织的基础三、非正式组织的功能：1、内聚力功能（五个积极功能）2、信息传播3、调解4、整合5、发泄渠道6、不协调（四个消极功能）7、传播谣言8、株连9、阻碍正式组织的改革与进步四、非正式组织的运用（发挥积极功能）1、了解和把握非正式组织的情况2、认知其有益性和有害性特点3、协调好与非正式组织的核心成员的人际关系第四章行政领导第一节概述一、行政领导的含义及特征1、领导的定义：社会组织的一定的人或人群通过一定的方式，引导和影响另一些人向着共同目标前进的活动过程；2、行政领导是领导活动的一种指国家行政系统中的各级行政首长和行政领导集团（主体）通过决策、指挥、监督、协调等手段（行为方式），依法行使其权力与影响以完成行政目标的过程。（客体是领导者的部属和行政管理的部分对象）（1）红字为行政领导活动的基本要素（2）行政领导主要是指国家行政管理中的领导（3）依法从事领导活动3、行政领导的特征：（1）时代性：随着国家的发展而变化，直至消亡（2）综合性：政治经济文化社会生活各个方面的综合（3）强制性：法律和权力的强制性决定（4）执行性：国家权力的执行机关二、行政领导的本质是服务1、服务于国家行政管理目标2、服务于人民3、服务于国家经济建设4、服务于行政机关的高效运转三、行政领导的地位与作用1、在行政管理中处于主导地位（1）必须统一指挥，组织集体力量才能实现行政目标（2）社会和科技的发展要求高效率高质量的行政工作，也需要行政领导（3）地广人多的国情需要行政领导贯彻党的路线，团结协作优化配置各地区的资源2、行政领导的作用（1）在行政活动中发挥核心作用（2）决定行政管理活动的方向（3）推动行政活动的发展（4）规范和控制行政行为（5）能提高行政管理的适应性和行政效率四、行政领导的基本职能1、决策职能2、组织职能3、指挥职能4、用人职能5、协调职能第二节行政领导方式一、理论描述（探索行政领导的最佳行为）1、四分图模式，两维理论：以工作为中心“抓组织”、以人际关系为中心“关心人”2、领导方格模式（四分图模式的9x9细化）3、领导生命周期理论（引入了领导成熟程度）与领导行为连续带理论二、领导行为方式的类型1、按领导权力运用和控制程度分为集权式、分权式、放任式2、按指挥方式不同可分为强制式、说服式、激励式、示范式3、按行政领导对任何对工作的态度可分为重事式、重人式、人事并重式三、行政领导方式的运用1、工作性质与内容不同2、工作环境、机构的不同3、被领导者的素质不同4、上下级关系亲密程度第三节行政领导者一、行政领导者的含义各级行政组织中出承担计划、组织、指挥和协调等领导职能的人，领导活动的关键要素，与一般行政人员区别是占据行政组织中的负责职位并具有相应的职权与职责。（领导者从事领导活动的三个基本条件）行政领导者的产生方式：1、选举制；2、委任制；3、考任制；4、聘任制二、行政领导者的影响力：指行政领导者在行政活动中影响和改变下属及其他人心理和行为的能力。1、权力性的：传统职位资历2、非权力性的：本身没有合法权利作为基础，但是通过领导者自身的威信和品质、才能、知识、感情以及以身作则的行为来影响他人的。三、行政领导者的基本素质是行政领导者在先天禀赋的基础上通过后天的学习，、实践所获得的智能品德等的总和。国内学者的研究将行政领导者的素质分为：1、政治素质2、专业素质3、文化素质4、管理素质5、心理素质6、生理素质第四节行政领导的群体结构一、行政领导群体结构的含义：行政领导集团中由不同的素质、年龄、智能、气质和不同专业、知识的人才的合理排列组合。实现我国行政活动科学化高效化的条件，因为合理的素质结构可减少内部摩擦、提高效率，并产生新的领导效能（即产生大于个体之和的合力）二、现代行政领导群体的结构1、知识结构2、年龄结构3、能力结构4、气质结构三、优化原则1、相互补充2、整体功能3、相对稳定4、自我调整第五章人事行政第一节人事行政概述一、含义：指国家行政机关运用科学的管理手段，凭借一系列法规、制度、措施对国家行政活动中形成的行政事务与行政人员的关系以及行政人员之间的关系进行的组织、控制、协调、监督等管理活动。1、特指政府对其工作人员的管理活动2、内容体现为政府的人事管理机构依据一定的人事管理制度，对政府人事问题所做的一系列管理活动。3、目的是使政府中的人力资源得到充分利用4、核心是行政人才问题二、人事行政的基本功能：1、人事计划功能2、人事组织功能3、人事开发功能4、人事保障功能三、人事行政的意义1、在国家行政管理中居核心地位2、促进经济发展、文化繁荣的重要条件3、开发人才和合理使用人才的重要保证四、现代人事行政的主要趋向及特征趋向：1、政务官与业务官开始分类管理2、向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化3、系统化、规范化的法制人事行政4、人事行政的范围逐渐扩大化5、逐渐引入科学的管理理论6、由只重视通才发展到专才与通才并重主要特征：1、公平性2、公开性3、超然性：超然于政治斗争等外界因素之外4、适应性：与不断发展的现代社会相适应第二节国家公务员制度一、西方国家公务员制度及西方国家公务员制度确立的标志1、常任的职业公务员制的建立2、公开考试、择优录用制的建立3、西方国家公务员制度的共同特征（1）、实行职务常任；（2）、公共权力依附于公共职位；（3）、贯彻功绩注意原则；（4）、实行功绩考核制；（5）、对公务员进行统一管理；（6）、重视专业技术人才（7）、政治中立（8）、法规健全，依法办事（9）、讲究职业道德4、西方国家公务员制度的基本原则（1）、法制管理原则（2）、公开平等竞争择优（3）、功绩制原则；（4）、分类管理原则；（5）、政治中立和职务常任制；二、我国公务员法的制度创新1、公务员及公务员制度的含义和内容2、公务员法的制度创新及特点：（1）、理念创新：以人为本的理念和效能化的制度理念（2）、制度创新：（3）、法制化、科学化的特点