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城市公用事业的维护、运营与改革----关于公用事业的民营化问题《广州市城市建设与管理专题讲座》2004年7月16日广州大学经济与管理学院潘蜀健目录一、城市公用事业概述二、城市公用事业的现状三、市场化运作---公用事业的改革之路四、公共民营合作制(PPP)--公用事业改革的模式选择一、城市公用事业概述（一）城市公用事业的内涵1、城市供水：自来水、纯净水、矿泉水（水厂），供水管网。2、城市污水：污水处理、排水管网。3、城市燃气：煤气、天燃气、供气管道。4、城市交通：公共汽车、出租车、电车、地下铁道、轻轨等交通线路及其设施。5、市政设施：城市道路、桥梁、城市防洪、城市照明等。6、城市环卫：城市市容、卫生保洁、垃圾和粪便处理等。7、城市园林：园林、绿化、公共休闲娱乐设施等。9、城市供热：取暖、热水供应等。广义的城市公用事业还包括电力、通讯、教育、医疗、消防、公共安全等等。（二）城市公用事业的特征1、不可替代性：是消费者的必需品，其它产品很难替代它。2、消费上的兼容性：某个用户的消费不妨碍其他用户的使用。3、地域性：产品和服务不可完全自由流动。4、公用和公益性：市政公用行业的产品和服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用。通常还需承担一定的社会公益义务。5、效益度量上的不确定性：对社会的效益是长期性，对社会影响的深远性，很难确切地度量其价值和效益。6、生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大，固定资产占其总资产的比例相当大，经营规模越大，平均单位成本越低，效益也越好。（投资大、回收期长，市场化程度低：市政公用行业所需投资巨大，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元。如建设一公里地铁需要6亿—7亿元，其回收期也不像常规投资一样，在三五年内能得到回收。）7、价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事。供求关系所决定的价格机制（看不见的手）在这里并不起决定作用。8、政府和社会干预：由于涉及到大多数居民的利益，以及消费群体的利益，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的自主经营权。公用事业具有独特的契约问题，是受政府管制的非完全竞争行业。消费者需要低廉的价格、良好的服务，运营者需要维护它们的资产并攫取利润，其间的关系，要靠严格的契约关系予以维系。政府在其间扮演了重要角色。9、自然和行政的垄断性：具有行政的和自然的双重垄断特性。地域性以及对管网、道路等设施的依赖性决定了其垄断性。10、安全性：城市公用事业服务于社会大众，一旦出现问题，将会影响社会的安全与稳定。城市公用事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础，既有民营化的可能，又有管制的必要。首先，城市公用事业提供的商品或服务所具有的商品属性使其具备进入市场的必要条件。其次，城市公用事业的垄断性、公益性、安全性等特征，又需要政府的管制。另外，城市公用事业的地域性又决定了其在管理和经营方面所具有地方色彩。地域界限性使城市公用事业的管理和经营只能在某一限定的区域之内；区域差别性使其经营管理方式和水平不可能完全一致。地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任感（作为地方政府官员的政绩表现，极易引起关注）。二、我国城市公用事业的现状（一）消费者投诉的热点我国城市公用事业长期垄断本地区公用事业产品或服务的生产、输送和销售。改革的滞后不仅没有消弱这种垄断，而且出现了越来越多的凭借垄断优势，限制竞争，损害消费者利益的问题。据国家工商行政管理局报告显示，公用企业利用独占地位侵权成为２００１年消费者申诉举报的十大热点问题之一。这一年，的供水、煤气等服务领域投诉达１０６７０件，在国家计委划分的１９个服务行业的３７个小类中占第三位。通常的手段有：设置障碍，控制终端产品；利用审查、申报、办事程序，控制设计施工；捆绑交易，滥收费用。成为当代经济体剑制改革的重点和难点。（二）资本市场的宠儿城市公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点。成为新一轮经济发展中资本市场的投资热点。根据深圳证券信息有限公司的统计，深沪两市48家电力、煤气和水的生产及供应上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平。“中国的公用事业公司具有最稳定的净利润率。2002年前3季度，沪深股市公用事业行业每股收益达到０.１８５元，位居所有行业之首。（但在2003年，沪深两市6家水务上市公司的股价走势均弱于大盘。其中武汉控股的跌幅高达23.7%。究其原因，主要是这些公司难以在自已所熟悉的领域扩张，资金被迫走向不熟悉的领域。在33家公用事业样本公司中，投资不相关行业的有16家，占48.48%。）2003年12月22日，法国威立雅水务集团及其合资企业北京首创威水投资公司联合出资33.1亿元人民币，收购深圳水务集团45%的股份，这是国内水务行业迄今为止最大的并购，据称也是全球第二大水务并购案。1999年国家统计局报告，外商在中国投资的所有产业中，水厂投资最有利可图，利润率平均高达24.8%。2002年以来，上市公司频频进军公用事业。据不完全统计，2002年以来已有30多家上市公司开始投资或者加大对公用事业的投资。外资纷纷抢滩进入中国公用事业市场。美国的HMA公司是一间在纽约股票交易所上市的医务公司，拥有36家医院，同时拥有两家精神病医院，去年一年的收入增长率是20%。2002年总收入是22.6亿美元，利润增长了26%，达到2.5亿美元，净资产回报率差不多是20%。过去两年，纳斯达克指数跌了差不多50%，HMA只跌了大概10%左右，比整个大盘股市要稳定多了，公益事业在美国102个不同的工业中大概的排名情况：广播电视行业总市值2667亿美元，在102个工业中排名14；医院设施业总市值是912亿美元，在102个行业里排名第47；垃圾服务业总市值是247亿美元，在102个行业里排名第77；学校教育业总市值是191亿美元，在102个行业里排名第82。（三）供给不足，欠账严重城市郊区、小城镇、边远城镇、农村供给严重不足，或者说没有提供；城际间的供给差异很大；城市不同地区的供给差异也很大。以2000年的广州市建制镇公用事业基础设施调查为例。（1）环卫设施20个镇垃圾压缩处理率超过80％，占被调查总数的26.7％。小城镇镇区垃圾无害化处理率仅为33.2%，距离《广东省村镇规划指引GDGP－002》的要求差别甚远（≥50%）。（2）给水、排水和消防设施73个小城镇已经实行集中式供水，34个小城镇建成和使用环状管网供水，占被调查城镇总数的45%；46个镇人均用水量达到或超过目前国家标准120～160L/人·d，占被调查城镇总数的59.4％。59个镇居民自来水普及率超过90％，占被调查城镇总数的79.8％。尚有11个镇的居民自来水普及率低于80％，占被调查总数的14.7％（2005年≥90%）。只有9个城镇设有污水处理厂，大多数城镇生产生活污水未经处理直接排入江河（万人以上镇均要设污水处理厂）。消防设施建设相对滞后。22个镇设立了消防指挥中，30个镇拥有自己的消防队，34个小城镇镇区消防栓达到或超过10个/平方公里，所占比例分别为40.0%、54.5%和61.8%。不少小城镇没有自己的消防队，7个镇甚至没有一个消火栓。（四）城市公用事业企业存在的主要问题1、亏损经营，财政补贴沉重由于受价格的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象，国家财政背负起补贴亏损的沉重包袱。中国的水务行业(包括供水和污水处理)长期处在行政垄断之下，并形成了“低价＋亏损＋财政补贴”的经营模式。以供水为例，2002年全行业盈利企业的盈利总额为5.99亿元，亏损企业的亏损总额则为14.74亿元。2003年上半年，全行业的亏损面仍然高达57.71%。2、缺乏经营自主权公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的自主经营决策权。3、生产效率低，服务质量差由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，企业的实际成本就成为“社会成本”。政策性亏损掩盖了经营性亏损，掩盖了管理薄弱和经营不善，不可能刺激企业降低成本的积极性，从而不能促使企业提高生产效率。同时，由于垄断经营，公用企业服务意识较淡漠，服务质量也差。（2000年全国666座城市，供水从业人员44万人，年供水量466亿吨，用水人口2.6亿人，平构效率35人/万吨水，财政补贴5.89亿元。供水企业全员劳动生产率最高与最低之比是74倍。）4、投资渠道单一，资金来源馈乏公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成多元化的城市基础设施建设投融资机制。根据“十五”计划，我国水务产业中的供水行业年产值可从目前的600亿～700亿元提高到1500亿～2000亿元左右。同时城市污水处理率也要从目前的22．3％提高到45％，新增污水日处理能力2600万立方米。专家预计，到2005年，我国水务市场的总投资约需1万亿元。这么庞大的资金投入，单靠财政一个渠道，几乎是不可能的。三、市场化运作---城市公用事业的改革之路（一）城市公用事业市场化运作改革的政策推动1、2001年12月11日，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》：“逐步放宽投资领域”、“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；2、2002年1月，国家计委《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》：积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入；3、2002年3月，国家计委《外商投资产业指导》：原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域；4、广州市委、市政府《关于促进个体私营经济上新水平的若干意见》，在开放投资领域、支持引导做强做大和改进服务环境上采取40条措施，全面促进广州个体私营经济发展。被业界认为是扶持、壮大私营经济方面最开放、最到位的政策。5、2002年12月建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》：是我国继电力、航空、电信等垄断行业对外资和民间资本全面开放后的又一重大突破。标志着中国城市的供水、供气、供热、污水处理、拉圾处理及公共交通等公用事业市场化进程的加速。6、2003年7月，国务院审批通过《水利工程供水价格管理办法》：水利工程供水价格正式纳入商品管理范畴；同年，《排污费征收使用管理条例》正式出台，意味着在我国实施多年的排污费收费制度将发生重大变化。7、最近，建设部公布了《公用事业民营化管理条例》，规定民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业。（二）市场化运作的供给特征1、政府与生产者角色分离政企分开，市政公用的决策职能、监督职能与生产职能相分离。政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种市政服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。2、政府管制与市场竞争有机结合政府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。生产者的确定引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者；对经营性服务，如供水、供气等，通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者。3、合同约束取代行政管理政府通过合同的方式与服务的提供者建立自愿、平等、互利的民事关系。4、投资和生产主体多元化市政公用设施服务市场是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争市场。5、投资的风险、责任、回报分担按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。属于经营活动自身产生的，由投资者承担；属于政府决策或管制产生的，由政府承担；属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。（三）公用事业改革在西方有人说：