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PPP项目物有所值（VFM）评估袁竞峰博士/副教授/博士生导师东南大学土木学院建设与房地产系副系主任东南大学PPP国际研究中心常务副主任财政部第二批PPP示范项目评审组专家亚洲开发银行PPP项目咨询顾问Email：jingfeng-yuan@seu.edu.cn2016年5月PPP项目物有所值（VFM）评估奖励：2012年，获得江苏省社科应用精品工程优秀成果二等奖（PPP保障房）；2014年，获得江苏省第13届哲学社会科学优秀成果三等奖(PPP绩效管理)；2015年，获得东南大学优秀青年教师。社会工作：财政部第二批PPP示范项目评审专家；亚洲开发银行PPP项目独立咨询顾问；江苏省土木建筑学会工程管理分会主任助理；中国建筑学会工程管理研究分会青年委员会委员；中国建筑学会工程管理研究分会BIM（建筑信息模型）委会委员；国家自然科学基金同行评议专家；《AutomationinConstruction》、《ASCEJournalofManagementinEngineering》、《ConstructionManagementandEconomics》、《JournalofCivilEngineeringandManagement》、《PhysicaA》、《Cities》等国际期刊评审专家。PPP项目物有所值（VFM）评估科研项目：2007-2010，住建部软课题“PPP模式下项目的政策规制及合同设计研究”，（06-R1-03）；2008-2010，住建部软课题“PPP项目产品定价模型及监管机制研究”（07-R1-01）；2011-2012，主持完成江苏省哲学社会科学界联合会应用研究课题“英国住房PFI模式对我省公租房建设的促进研究”（11SB-040）；2011-2013，主持完成江苏省高校哲学社会科学基金项目“中国城市网络型公用事业公私合作（PPP）项目的绩效评估研究”（2011SJD630003）;2011-2013，主持完成国家自然科学基金青年基金项目“基础设施PPP项目残值风险动态预测与监控方法研究”（71001027）；2013至今，正在主持江苏省哲学社会科学基金项目“江苏智慧城市建设与发展研究”（13GLB005）；2014-2015,主持完成亚洲开发银行委托课题“基于绩效支付的PPP项目采购模式设计”；2014至今，正在主持国家自然科学基金面上项目“PPP项目社会风险的机理分析、动态评估与综合治理研究”（71001027）；2015至今，正在主持东南大学优秀青年教师基金项目“重大工程社会风险治理研究”。4一、PPP的实质二、VFM评估基本理论与实践流程三、财政承受能力论证目录5一、PPP实质•资本成本相对运营成本通常较高且具有沉没性•服务面向全社会，利益全社会共享•产出增加，成本下降，规模经济特征明显•收益和成本往往由多方分担外部性规模性专有性包容性公共性商业性1、背景：公共产品的特征2、适用范围与基本概念排他性通讯私有产品公共产品共同产品俱乐部产品地区性电力供应高速公路市区公交公共卫生港口、机场服务火力发电厂自来水供应高压电都市道路乡间道路街道清理交通标志无排他性外部性竞争性污水处理厂低高高低资料来源：WorldBank一、PPP实质（1）适用范围7（2）PPP模式概念•近期我国将PPP(Public-PrivatePartnerships)模式称为“政府和社会资本合作”模式。•自20世纪80年代以来，PPP模式以“建设-运营-移交”(BOT)等方式在我国开展，其关注点主要在融资。政府和社会资本合作模式(PPP模式)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。2、适用范围与基本概念一、PPP实质8（3）PPP类型按照PPP项目运作方式分类：委托运营（O&M，Operations&Maintenance）管理合同（MC，ManagementContract）租赁-运营-移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）建设-运营-移交（BOT，Build-Operate-Transfer）建设-拥有-运营（BOO，Build-Own-Operate）购买-建设-运营（BBO，Buy-Build-Operate）移交-运营-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）改建-运营-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）区域特许经营（Concession）以及这些方式的组合等……具体运作方式的选择主要由PPP项目类型、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。2、适用范围与基本概念一、PPP实质9为什么推行PPP?规范地方政府债务新型基础设施建设模式基建资金大量需求是在当前我国地方政府财政的软约束、基础设施建设资金大量需求、地方政府支出压力大的背景下进行的一项重大改革任务，是支持新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。面向“一带一路”，为国家战略提供支撑。一、PPP实质3、PPP项目主要解决的问题基础设施PPP项目采购的实质是外购长期、稳定、物美、价廉的公共服务一、PPP实质4、政府公共服务的职能转变与质量提升是实质亚洲开发银行洛阳试点项目4、政府公共服务的职能转变与质量提升是实质一、PPP实质12•VfM一词的本质及理论基础，可从「不同物品间的比较」、「传统项目采购中对于投标方案的比较」、「PPP与传统采购的比较」等三个面向分别予以阐释二、VFM评估基本理论与实践流程1、基本理论（1）不同商品间的比较“ValueforMoney”一词源于英国民间之日常用语。当消费者以合理价钱买到质量适当的商品时，多会以此描述心中的感受。因此，当转换至经济学观点时，这个概念应可解释为包含有二个变量的比较：一为消费者对于所购买物品的评价(V)，二为购买物品实际所需付出的代价(P)。而当前者超过后者时，这个交易便产生了「附加价值」，即经济学中所定义之「消费者剩余(consumerssurplus)」，代表此时的交易可带来消费者的福利。通常，影响购买者内在价值(intrinsicvalue)的最常见因素在于质量(S)。当消费者同时面对高质量(SH)与低品质(SL)之商品时，选择的原则会是何者能产生较大的消费者剩余。131、基本理论（2）传统项目采购中对于投标方案的比较自从八十年代开始，英国公共工程采购的思维开始有了转变，在撒切尔政府的民营化趋势下，许多原属地方政府的职能如垃圾处理、地方公共设施维护等，均逐渐以外包型式(contractingout)执行，并以「强制竞标」(CompulsoryCompetitiveTender;CCT)方式发包。在此机制之下，「物有所值」之意即相当于最低价，若低价等同于效率，以最低价发包，意味着将达成最有效率的结果。当然，此种单一价格思维存在很大的弊病，因为只注重价值而忽视要求其它面向的结果，自然会导致质量水平的低落。故于九十年代之后，公共工程发包开始重视价格以外的因素，特别是质量。在这个趋势下，价格与质量的最佳组合(optimalcombinationofpriceandquality)成为了物有所值的新定义。二、VFM评估基本理论与实践流程141、基本理论（3）PPP与传统采购的比较「物有所值」原则近年来之所以成为媒体焦点，原因即在其于PPP模式在我国的大力推广与应用。PPP模式于英国导入初期，最受人争议之处是所谓的「唱独角戏」(Onlyshowinthetown)，即业主单位采用PPP模式主要是为投政策之偏好而非以理性评估为据，因为不采用PPP模式几乎等同于不会获得中央补助款执行项目（此点与当前我国形势相当类似）。为重新强化推动PPP是出于效率而非政治动机或是财政短缺，英国财政部一直持续不断在充实对「物有所值」内容之阐释与相关规范，并强调「效率」才是选择PPP模式与否的最主要基准。二、VFM评估基本理论与实践流程152、VFM评估与成本效益分析的对比二、VFM评估基本理论与实践流程163、VFM实施的基本流程定性评价•在PPP特许经营招标前展开•包括拟定实施方案、举行联席会议、进行市场测试三个步骤•设置核心边界条件，评估其对项目目标以及VfM达成的影响定量评价•PSC（PublicSectorComparator，公共部门比较值）的建立•私人部门投标报价（bid）的评估，即投标评审•用标准化后的bid与作为定量评价基准的PSC比较补充评价•不可量化的风险、设施的物理属性、bid中提供的超出PSC考量范围的弹性选择•因采用PPP模式而增加的政府方交易成本和风险二、VFM评估基本理论与实践流程173、VFM实施的基本流程VfM定性评价在PPP特许经营招标前展开，用于主观验证项目的建设目标、服务需求以及所计划的采购模式，是否有可能为私人部门提供足够的进入项目和利用关键价值驱动因素的空间，能否为政府部门提供VfM，以及政府方是否可以负担。早期评估模式预测决策制定预算确认市场测试项目适合采用那种运作模式？协助政府制定产出说明书PPP项目是否符合VfM？市场上的私人部门是否有足够资源和兴趣执行该项目？政府方是否有足够预算负担项目报酬？二、VFM评估基本理论与实践流程18澳大利亚的“驱动因素体系”认为VfM有五个驱动因素，分别是风险分配、全生命周期成本、创新、改进的资产利用以及规模经济。此外，还有一个驱动因素是“竞争”，即通过充分竞争获得最优私人部门报价方案。竞争风险分配全生命周期成本创新改进的资产利用规模经济二、VFM评估基本理论与实践流程3、VFM实施的基本流程19二、VFM评估基本理论与实践流程3、VFM实施的基本流程VFM（ValueforMoney）物有所值的重要意义比公共部门自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值英国财政部关于PPP项目的研究89%的项目按时完成或者提前完成70%未采用PPP模式的项目延迟交付，73%的项目超出预算公共部门没有承担建设成本超支英国审计署在关于PPP高速公路项目的研究资金成本节约19%运营成本节约34%全生命周期节约17%公共部门交付用PPP方式交付PSC（PublicSectorComparer）公共部门比较值20定量评价，即建立PSC及在PSC与bid间进行财务比较的过程，VfM的计量即围绕PSC的建立及bid的评审展开。PSC根据产出说明书和项目协议中所反映的风险分配建议来建立，并以最有效率的政府交付形式和方法为基准，用来估量一个项目如果采用传统政府提供模式，由政府负责投融资、建设拥有和经营管理的情况下，其折现成本是多少。PSC基于公认的经济理论和财务评估技术，关键特征包括：•PSC分解为初始PSC、竞争性中立调整、可转移风险以及留存风险；•PSC以计划现金流的净现成本（NPC）表示；•PSC以最近或最相似形式的政府提供的相似基础设施或服务为基准；•通过竞争性中立调整消除公共部门在所有制方面的净财务优势；•PSC包含对全部重要、可计量风险价值的务实评估。二、VFM评估基本理论与实践流程3、VFM实施的基本流程21PSC是初始PSC、竞争性中立调整、可转移风险以及留存风险四个组成部分NPC之和，VfM即为PSC（不含留存风险）与bid之间的差异部分。若VfM为正值，则该私人部门提交的投标报价能够为政府方节约成本，低于PSC的全部投标报价中，VfM最大的为最优报价。PSC=初始PSC+竞争性中立调整+可转移风险+留存风险VfM=PSC-bid-留存风险=初始PSC+竞争性中立调整+可转移风险-bid二、VFM评估基本理论与实践流程3、VFM实施的基本流程22VfM定量评价包括PSC的建立和bid的评审两部分，是从“需求确定”到“基准建立”再到“比较评价”