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今天按照我们课程的安排，是给大家汇报一个关于PPP的专题。关于PPP大家肯定都耳熟能详，即使是完全不熟悉经济工作的同事，也会被报纸上、电视上、还有我们党、我们政府内部的文件上铺天盖地的PPP所注意。PPP在我们国家总体来讲是在2014年以后，在中国就开始特别重视PPP。它的高频使用是从2014年开始。可以说凡是一谈新型城镇化没有不谈PPP的；凡是谈到现在化解地方政府债务的，没有不谈PPP的；凡是在财务系统没有不谈PPP的。包括地方想介入到地方政府的各类建设项目当中去的一些企业、银行、基金，没有不谈PPP的。甚至在资本市场上，PPP都是一个热词。这是一个热。另外还有一个热门是在业内学习PPP的热潮。我们在中国财政学会下面有一个PPP专业委员会，这个专业委员会每个月向社会开放一期关于PPP的经验交流，请来做过PPP项目的老总、公司、或者是一些咨询公司就PPP方面交流意见，我曾经去过一次，去过一次以后非常惊讶，因为在大概就咱们这么大一个会议室里头，有四五百人汇聚在那个地方谈PPP，还有一些研究PPP的，还有讲PPP课的老师，最近这一年也特别忙，有的人说他的日程已经排到12月以后，就是到处去讲PPP。包括我本人，这一段时间以来，也频繁地接到一些邀请，就是要讲PPP，所以PPP现在确实成为中国大地上一个最热的词。当然后面我们会谈到，这个热是从2014年开始，但是这个事并不是从2014年开始，而是很早的时候就开始了。在我们国家PPP之所以出现如此热况，它的背景在我看来主要是两点：第一个是化解地方政府债务的需要；第二个是城镇化进程当中庞大的基础设施建设的需要。关于化解地方政府债务，这我们就不说了。庞大的地方政府债务，不仅国际上非常关注，而且国内在我们经济转移升级当中，也是把它视为一个心腹之患，说的严重一点，也可以叫定时炸弹。所以我们现在财政工作方面有一个非常重要的工作，就是想尽办法在拆弹，要把地方政府债务通过各种各样的方式给它化解掉。PPP显然是财政部门开出来的药方之一。它主要有两个用途：第一个用途就是已经形成了存量债务，有没有可能通过PPP的方式来进行部分化解？答案是可以的。另外还有一个中国目前处于城市化进程的中期，我们在达到西方普遍的百分之七八十这种水平，我们还有二十来个百分点。在这二十来个百分点当中，还有庞大的基础设施建设需要。有人估计过这方面的需要要达到多高呢？需要达到40万亿到60万亿。这个水平是我们现在已经形成的地方政府存量债务的若干倍。对于这样一些未来庞大的基础设施建设需要，资金从哪里来？大家开出的药方也是PPP，所以这两个模式，一个方面是从它有它的现实意义，另外一个方面也和我们最近国家领导人频繁出访，在国外受到的启示也有一些关系。比如说我们看到的材料上面就讲，就是说PPP，总理在出访的时候，特别在出访欧洲一些国家的时候，一些欧洲的领导人也频繁地向总理推荐PPP这种模式。所以PPP在中国现在之所以这么热，它的背景需求是这两个基本需求。大家最近也可以看到，在媒体上有很多关于PPP的报道，这些报道集中在两个方面：第一个就是某省，比如某省推出了多少万亿的PPP的项目，这个是大家经常看到的。第二就是财政部门不断的发布关于PPP怎么做的一些指导性和规范性的文件。所以这两者形成了以后，就在政府内部甚至在全社会内部都形成了一个关于PPP的热潮，所以各方面都想了解一下PPP到底是怎么回事。今天我们在两个小时左右的讲课当中，希望能够把这个问题跟大家汇报清楚。我们汇报的内容分为两部分：第一部分是关于PPP的一些理论认识；第二部分是关于PPP的国内外实践。一、PPP的理论认识（一）PPP的概念关于PPP的理论认识，一般来讲，就是现在我们对于理论方面的学习，看起来还是比较枯燥一点，但是我个人一直认为，如果没有比较好的理论认识的话，这个事情在实施过程中，很难做到始终不渝的方向正确。所以这一点很难。因此我们加强一些理论认识，对于后来我们在做工作的时候，其实是很有好处。而且所有的理论有一个共同的特点，就是好的理论，一句话就讲清楚，用不着讲的特别复杂。可能一两句话就讲清楚了，你最后留下的可能就是一两句话，但是这一两句话呢，也很重要。先让大家简单的看一下，关于PPP的概念。PPP的概念有很多国际组织，还有很多国家，还包括我们国家都给出了PPP的概念。不同的国际组织、不同的国家在阐述PPP的概念的时候，表述方法各不相同。这些具体的内容，我只给大家念一点，其它的时候，我们在PPT上浏览一下就行了。比如说联合国发展署对于PPP的解释是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更加有利的一个结果。这个是它给出的一个概念。这个概念当中，第一个涉及到PPP的主体，提到了三个：政府、企业、还有非营利性组织。非营利性组织，翻译成我们的话就是社会组织，换句话说，就是PPP它可能发生在政府、企业和社会组织这三者之间的任意两者、或者三者，既可以是三者形成的合作，也可以是他们当中的任意两个形成的合作。这个讲的是PPP的主体。第二个来讲PPP它是基于某个项目而形成的，这个某个项目是个什么样的项目呢？简单的说就是一些公共服务和公共产品项目。PPP一定是基于某一个项目而存在的。后面我们会讲到一些PPP的案例，大家可以看到，里面有巨型PPP可以高达500亿，我们也有一些比较小的项目，可能只有几千万。但是不管项目的大小，它一定是基于一个项目来形成的一个合作关系。第三个它通过这种合作形式，从效果上来讲，就可以达到比单独一方更加有利的效果。比如简单的说三方合作，比如现在我们最看重PPP的什么功能呢？这当然是不完全正确的，比如我们看重社会资本的融资功能，我们看重分担政府财政负担的功能，这个功能当然是不全面的。但是我们可以明显的感觉到在面对这么庞大的城镇化建设需求的时候，我们如果能够把社会资本引进来，很显然，可以减轻政府负担，而且我们可以向社会公众提供他们所需要的公共产品和公共服务。所以这样的效果肯定是比较好的，比原来你单独去承担的时候，效果要好。下面我们还会详细阐释。所以这是它给出的一个基本概念。有了这个基本概念以后，大家再看，后面比如欧盟给的PPP的概念，它是公共部门和私人部门之间的合作关系，目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或者服务。这是它的一种解释。另外我们给出了美国、加拿大、PPP国家委员会的解释。大家可以看到，这个解释我们详细地谈，但是基本上来讲，它有的解释是详细一点，有的解释稍微粗一点。但是不管怎么说，它的基本意思都是大致相同的。我们国家在给出PPP的概念的时候，就对它进行了扩展，所以我们财政部给出的关于PPP的概念就非常长。这已经不是概念了，这实际上已经涉及到里边的一些具体内容了。这里边最大的变化是什么呢？就是我们在PPP的合作主体上，给予了符合中国国情的改变。国外在讲到PPP的时候是讲到政府、企业和社会组织三者。我们讲到PPP的合作主体的时候，它是指政府与社会资本的合作。这个也就是PPP在翻译过来的时候，我们给它赋予了一个中国特色，而且大家更容易理解，准确的一个名字叫政府与社会资本合作。PPP这三个字实际上是公共部门与私人部门合作伙伴关系的简称，就是三个英文单词的打头。以前在刚谈到PPP的时候，就是2014年刚谈到PPP的时候，大家更多的时候用的是公私合作，还有用了公私合营。所以这样的概念，中国人听起来不大舒服，公私合作。从我们的情感上面来讲听起来不是那么顺畅，公私合营，听起来有点像五六十年代搞的这个事。所以后来经过反复磨合，提出了一个我们大家都觉得很乐于接受的表述，叫政府与社会资本合作。这个社会资本指什么呢？其实说白了，也就是来自于民间。民间既可以来自于企业，也可以来自于社会组织。来自于企业的时候，既可以来自于国有企业，也可以来自于民营企业，我们再进一步地在资本上给它限定死，就是财政部的有关文件当中说的很清楚，社会资本是已经建立现代企业制度的境内外企业法人，但是不包括本级政府所属的融资平台和它所控股的国有企业。换句话说，在我们这儿，政府和社会资本进行合作的时候，你也可以和境内外的企业合作，可以和国有企业合作，也可以和民营企业合作。但是你不能和你自己的企业合作，你自己的投融资平台合作，那不行。那你和你自己所控股的国有企业合作，那也不行。所以说这个就根据我们国家这种特殊的需要，把社会资本作为一个限定，换句话说政府在开展PPP项目的时候，你不能自己跟自己合作。那个就是有其名无其实。就是你得把选择的面，拓展到在你所在的区域内和你隶属关系之外的一些企业，所以说这个就是我们进行了符合我们国家国情的一种改造。这是一个需要特别注意的，就是在我们国家提到了关于主体和表述方式上的一个改造。至于它的操作模式，后面我们要详细地谈到，在它的概念当中我们就不说了。所以这个概念当中，我们特别注意的就是到了中国以后，PPP模式，第一个换名了，叫做政府与社会资本合作，关于社会资本就是反正你不能跟自己的企业合作，你可以和你自己之外的企业进行合作，就是简单的理解，就是这个意思。楼部长也对于PPP做了一些概念性的解释。PPP在当前主要是指授予特许经营的问题。是关于授予特许经营权为特征，并且包括一些具体的模式，它主要是特别强调了特许经营方面的事情。这些所有国内外的概念加起来，实际上在PPP概念当中包含一些核心要素，我们把它概括为四个方面：第一个就是关于PPP的目的是提供公共产品或服务。换句话说是什么意思呢？就是PPP在中国提出是为解决我们当前城镇化建设过程当中，需要的庞大的基础设施建设而应时而生的。换句话说，PPP之所以出现，主要是政府有需要。这个情况还不止在中国，即使是在国外，在PPP刚出生的时候，它也不是比如说为了政府、企业赚钱，它更多的目的也是为了更好的提供公共产品和公共服务。我们大家都知道，提供公共产品和公共服务是政府的天职，所以换句话说，PPP是为政府而生的。这一块我在第一次讲话当中，我特别强调这一点。就是PPP它可以赚钱，也可以引入各式各样的社会资本。但是它的基本功能是服务于政府提供公共产品和公共服务，是为政府而生的，这个不仅在中国是这样，在国外也是这样。所以说我们现在谈到PPP的时候，在使用PPP的时候，我们基本的初衷和出发点，是为了更好的提供公共产品和公共服务。在我们这儿特别是要提供相对数量比较充足的公共产品和公共服务。当然政府提供的公共产品和公共服务是全方位的。既可以是比如涉及到特许经营的，比如说以后可能产生收入流的。比如说路桥建设、公用事业。同时它还可能涉及到一些未来没有收入流，完全是政府应该出钱承担的公共产品。比如我们的义务教育，还有我们的社会保障。这说起来都是公共产品，这些东西能不能够使用PPP呢？严格的说是可以的。但是在现阶段不行，在我们国家现阶段，我们基本上是限定在未来可以产生收入流的公共产品和公共服务。换句话说就是具备收费条件的一些准公共产品。所以说我们有时候会接触一些地方基层的财政部门的同志，他们经常讲PPP好啊，有了PPP以后，我们好多事情就可以交给社会去办了。比如说有同志就跟我提到，比如说绿化、街道的维护，这些可不可以PPP？还有的同志说，义务教育我们那儿有几个学校，我们负担很重，能不能PPP？其实严格的说，这里边可以使用一些局部的PPP模式，但是为了不使大家对这个事情有所误导，所以我们现在对他们的回答，一般都是这些领域，现在不适合PPP。PPP在现阶段比较适合的领域，就是未来有收入流、会产生收入的一些项目。这是第一个要说明的意思。第二个意思，就是PPP的核心是合作，我们刚才说，在国外叫公私合作，在国内叫政府与社会资本合作。不管在国内和国外，都强调合作二字，那什么叫合作？合作就是平等、合作就是权责对等、合作就是双方之间的利益共享、风险共担。换句话说就是在政府和合作的对象之间，大家是一种平等的关系。这个话说起来容易，但是做起来是非常困难的，因为总体来讲我们是管理型政府，总体来讲我们的政府官员是高于其它社会主体的一种存在。所以说在和社会资本谈合作的时候，我们政府官员是有严重不适应的情况。