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第二章社区管理及其发展史学习要点：了解广义社区管理概念认识社区管理的含义,特征我国社区管理体制的历史沿革我国社区管理体制改革第一节社区管理的含义和特征第一节社区管理的含义和特征一、社区管理的含义指在一定的社会环境和条件下，社区内部各种组织以居民自治、自我服务、自我管理为目的，为满足社区居民物质生活、精神生活需要和维护社区整体利益而对社区的各项事务进行有效管理和调控的过程。2、我们理解的社区管理(1)社区管理的主体(2)社区管理的客体(3)社区管理的目的(4)社区管理的性质(5)社区管理的范围（1）范围：指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会辖区。（2）主体：多元的，包括：街道党工委和街道办事处；政府各职能部门在社区的派出机构；社区范围内的企事业单位；业主委员会、居民自治性组织、物业服务公司、社区居民组织、广大的居民。（3）内容：社区的各项公共事务和公益事业。（4）性质：群众性的自我管理。（5）目的：促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化需要，全面提高生活质量和社区居民的素质。3、社区管理的最终目的——走向自治•培育社区居民的民主意识和自治意识。•提高社区居民自我管理、自我服务的能力。社区管理的主旨——不断提高社区成员的生活水平和生活质量•促进社区政治、经济、文化、环境协调发展是实现主旨的前提；•强化社区功能，解决社区问题，是社区管理的关键；•依靠社区力量，利用社区资源，是实现主旨的方法和手段。什么是价值观？定义：经济学：核心概念，实用价值和交换价值哲学：以人为本位的哲学理念，包含着人与社会相互关系的规定。它是对社会中的是非、善恶、真伪和美丑的一种判断或评价。是指主体（个体、群体、社会）看待客体（认识或实践对象）及评价其重要性或社会意义所依据的观念系统4、社区工作价值观及伦理指社区管理制度是否符合正当合理的道德评价和社区管理制度中蕴含着的伦理道德原则。社区管理制度选择与安排体现正义、公平、公正等伦理价值。市场经济制度蕴含着“自由”“平等”“所有权”“边沁（利己主义）”单位制生成“依附人格”社区制实行的是人性化管理。社区管理方式：在相互尊重、平等的基础上，以协商、讨论、加强沟通、相互理解、达成共识，并采取共同行动方式进行管理。社区管理由国家管理走向社区自治管理社区治理：凡是有关社区的公共事务，由政府社区自治组织、辖区单位、营利与非营利机构、社区居民等，基于市场原则、公共利益和社区认同。兪可平三个分开：政企分开，政社分开，政事分开。四个变化：单位人变社会人。单位职能变社会职能。体制内资源释放为社会型资源。政府、市场、社会的角色转变第一：管理主体上——由一元到多元从单一的政府向，向驻区企业、社区组织、社区居民等共同完成转变。第二：在过程上——由控制实现了民主协商管理理念上的社区管理，权力的运行过程是管理与管束之理理念上的社区管理，权力的运行过程是民主与协商。第三：组织结构上——由纵向科层设置到横向网络互动。上下隶属的组织架构变成了横向互动，第四：导向上——由权力导向转变为问题导向。权力运行，管理是权力导向的，即强调权力的运行，治理是问题导向，即强调对问题的解决。第五、方向上——由过去单一的自上而下，向多向度的上下互动。社区治理中网格状的互动。管理到治理过程中，有很大差距。改革开放前城市管理沿用的是街道管理，管理的主体仅政府一家，街道办事处。改革开放前“社区”只是人们居住的地区，不足以形成现代意义上的社区共同体。（1）社区管理与街道管理的区别（2）社区管理与物业管理的区别区别街道管理社区管理管理主体不同唯一社区管理主体不唯一管理主体的范围大大扩展管理目标“眼睛向下看”“眼睛向上看”管理对象符合行政性管理规则的企事业单位和居民委员会面广量多，覆盖整个社区管理方式行政体制中通用的上下级之间命令与服从的方式目标设定方式所有成员都是平等的管理机制只有单一行政机制的街道管理机制包含多种机制在内的综合性的管理机制管理内容上级单位指派的任务社区居民需要的和能够满足社区居民需要的社区管理的功能二、社区管理的特征一、原则共同原则自治原则组织和教育原则资源共享，共驻共建原则前瞻性原则小政府大社会原则小政府大社会原则社区管理体体制，指社区管理的组织体系及运转模式，是由社区发展动力、利益主体、权力结构、运行机制和监督机制等多方面内容构成的综合性、系统性的管理制度。社区体制，指社区管理的组织体系和运行机制，是进行社区建设工作的基础和保障传统计划经济时期行政管理体制计划经济体制下，我国社会福利经济体制呈现明显的二元特征，人们依其身份、地位和不同所有制形式而享有不同的福利待遇，其二元格局表现为“国家再分配型”福利和“补救型”福利同时并存，两种模式分别适用于城市职工及其家庭和农民居民。城市实行制度化的、具有较高保障水平的国家福利和单位福利。农村实行临时性国家救灾救济制度和低水平的社区福利。1、计划经济时期的社会福利制度社区领导系统社区执行系统社区监督协调系统街道办事处社区居民委员会市政管理委员会社区发展委员会社区治安治理委员会财经委员会社区管理:党组织对社区负全责社区成员及区域自治组织对社区事务所进行议事.协调.指导.监督社区管理各种事项社区管理体制的运行机制党委和政府领导民政部门牵头有关部门配合社区居委会主办社会力量支持群众广泛参与广泛参与：本质特征和必要条件社区居民的参与社会中介组织参与社区单位参与（1）强化宣传教育，培育社区意识。（2）坚持社区需求本位的原则。（3）建立和完善参与机制共驻社区，共建社区社区管理的体制社区管理体制的运行机制西方的非政府组织（NGO）或非赢利组织（NPO）基金会、慈善团体、促进会等我国的“社会团体”中华慈善总会中华扶贫基金会中国青少年发展基金会中国儿童少年基金会单位制街居制社区制社区管理体制历史沿革(二)、社区建设时期(一）、传统居委会建设时期1单位制、街居制的发展历史（1）单位制、街居制的建立新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。（2）单位制、街居制发挥作用国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，实现对城市全体社会成员控制和整合，达到社会稳定和巩固政权目的。（3）单位制、街居制陷入尴尬在我国经济转轨和社会转型后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会巨大变化而面临很多现实难题，在管理上陷入困境。（4）城市基层对新体制的渴求因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。单位制是计划经济体制下中国城市社会管理中的一项重要制度,在资源配置、社会动员、满足人们需求实现社会稳定等方面发挥重要功能辅助“单位制”建立，其设想是单位制管理有工作单位的职工，街居制管理没有工作的居民。社区制，以“聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”的社区作为基本治理单位的城市基层社会的组织和管理体制。2社区管理体制类别1、单位制2、街居制3、社区制(街道社区化)政治动员社会控制经济发展(一)、传统的居委员建设时期3走入历史的单位制3.单位制的功能2).单位制产生的原因第一，我党没有城市社会管理经验，“公家人”管理模式通过单位制度得到延续。(一)、传统的居委员建设时期3走入历史的单位制1).单位制内涵新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。第二国家利用行政手段控制资源分配。第三法律没有成为国家管理社会的主要手段，单位成为国家对社会直接行政管理的组织手段。1．总体性社会1949年后大陆通过单位制这个组织中介建立起一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。国家政权对社会实行全面控制，对经济及各种社会资源实行全面垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠。3)单位制的后果2．依赖性人格首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源。其次，单位制还限制了其成员的生活空间。(一)、传统的居委员建设时期3走入历史的单位制总体，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员社会自由流动，造成了单位成员空间封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立,包括个体私营经济在内的各种经济成份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。4).单位制的崩溃(一)、传统的居委员建设时期3走入历史的单位制(一)、传统的居委员建设时期4身陷困境的街居制1).街居制的内涵计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。4．恢复与发展阶段3．曲折阶段2．膨胀阶段1．创立阶段2).街居制的演变历程（新中国成立之间四阶段）(一)、传统的居委员建设时期4身陷困境的街居制首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。3).街居制困境（1）职能超载三方面原因第三，我国城市管理体制改革，提出管理重心下移，由此带来原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。其次，随着人口老龄化、无单位归属人员及外来人口增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。1963年1954年城市街道办事处组织条例3项：1.办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；2.指导居民委员工作；3.反映居民的意见和要求。1963年扩充为8项：1.了解居民的意见和要求、指导居委会工作；2.动员工作；3.领导街道集体事业；4.优抚救济；5.人口工作；6.文化教育,爱国卫生；7.治安保卫；8.其他有关居民工作。1997年街道办事处职责变化1954年1997年扩充到14项：1.指导；2.社区服务；3.兴办社会福利事业,社会保障；4.街道监察队；5.开展计划生育、环境保护、科教文卫体等；6.维护老年人、未成年人利益；7.社会治安；8.拥军优属；9.参与检查、督促市政建设；10.防灾救灾；11.管理外来人口；12.领导街道经济工作；13.向上反映意见；14.办理交办事项；(一)、传统的居委员建设时期4身陷困境的街居制(一)、传统的居委员建设时期4身陷困境的街居制从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收益，居委会的支出项目要由街道办事处批准。3.街居制的现实困境（2）职权有限从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应”将大量事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门委托或充当行政职能“传递者”角色。街道办事处的“指导”为虚，“命令”为实，与居民委员会的“上下级”关系色彩浓厚。(一)、传统的居委员建设时期4身陷困境的街居制居委会群众性自治组织的地位被虚化，居委会除按居委会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的繁多的工作任务，实际上变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，工作不堪重负，整日忙于应付。3.街居制的现实困境（3）角色尴尬街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的“脚”，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。在这点上，居委会的尴尬地位更加突出。“上边千条线，下面一根针”。4社区制1.社区制，以“聚集在一定地域范围