关于建立审计预警机制的构想

1/6关于建立审计预警机制的构想（2008年10月9日）为了更加深入、全面落实科学发展观，发挥审计（本文所称审计除非特指一般皆指“国家审计”）的前瞻性和建设性作用，增强审计的主动免疫功能，解决审计工作中存在的“马后炮”和“秋后算帐”的问题，审计机关必须解放思想、创新审计监督与服务模式，改变“重查处、轻预防，重事后介入、轻事前监督”的作法，建立起主动防疫、动态监督的审计预警机制，维护经济社会安全，促进经济社会又好又快发展。一、建立审计预警机制的必要性审计预警就是审计机关发挥审计免疫功能，针对监督对象在经济活动中存在的各种潜在风险和危机现象，运用预警原理与方法构建能监测、预防和摆脱危机的预警体系,使行政管理与财务活动始终处于安全、可靠的运行状态。从总体上看，当前经济社会发展仍处于转轨时期，违反财经法规的现象在一些部门和单位易发多发。从实践看，宣传不到位，制度不健全，预防不得力，是出现违纪违规的重要原因。我们要增强预防工作紧迫感，抓紧建立健全审计预警机制。（一）建立审计预警机制是审计事业发展的内在需要。审计预警是审计机关切实践行“现代国家审计是国家经济和社会运行的免疫系统”体现，是审计机关内涵与外延的扩展，有利于推动审计机关的自身建设，是审计事业向更高阶段发展的需要。（二）建立审计预警机制是完善制约和监督机制的需要。经济发展转轨时期，经济活动十分频繁，政策法规相对滞后，各种诱惑相应伴生，预防违纪违法是各执法监督部门的重要任务，审计机关提前预警，发挥“保健医生”的作用，加强监督,促进管理，建立监督管理防线,保护领导干部，是制约和监督机制的完善与补充。有利于规范公共权力的行使，防止和减少权力寻租，保障社会公平正义的实现。2/6（三）建立审计预警机制是加强管理与规范行为的需要。审计机关发挥审计免疫功能，事前预防不良经济行为，消化问题于萌芽之中，避免违纪违法发生，推动体制、制度、法制、机制建设，能有效促进管理加强与行为规范，确保经济秩序健康发展。二、建立预警机制的指导思想、基本任务和基本原则（一）指导思想。以“十七大”重要精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、惩防并举、注重预防的方针，构筑完善的“防、诊、疗”审计体系，强化主动性，注重预防性，坚持开放性，增强科学性，防范、化解和控制不良经济行为，全面履行审计预防职责，促进经济社会又好又快发展，形成“防治并举、重在预防”的审计工作新局面。（二）基本任务。一是捕捉信息，发挥预测、判断功能；二是规范权力运行，监督单位职责履行，预防失误，促进依法行政，促进规范管理；三是防治出现重大问题，预防职务犯罪，促进维护财经秩序，促进党风廉政建设。（三）基本原则。建立审计预警机制，必须遵循预警机制的固有规律和审计的本质特征，主要坚持的原则：一是实用性原则，实事求是、因地制宜地确定切实可行的预防对策和措施，对重点部门和行业、苗头性和倾向性问题进行针对性的预防；二是重要性原则，坚持全面预防、突出重点，在全面预防的基础上加强重点部门和行业倾向性问题的“防、诊、疗”；三是系统性原则，坚持综合配套，各部门统筹协调，相互支持，多管齐下，共同构建预警系统；四是前瞻性原则，注重时效，尽早发现问题，及时处理问题，坚持事前、事中主动防疫，发挥审计的前瞻性和建设性作用。三、全方位构建审计预警体系（一）加强法规宣传，构建预警征兆机制1、加强领导，建立审计预警保障机制。政府重视、领导支持是有效实施审计预警的关键。一是以政府的名义出台审计预警机制实施办法，确立开展审计预警的范围对象、目标任务、基本原则及具体措施，从政府层面建立审计预警3/6机制；二是各级领导要积极支持审计预警工作，各部门、各单位要主动配合审计预警，提高理财能力，防范违纪违规行为发生；三是各级领导定期听取、调研、指导审计预警工作情况，以发展、改革的眼光分析、解决审计预警工作运行之中出现的实际问题。2、扩大宣传，建立财经法规告知机制。一是定期或不定期举办财经法规培训及典型案例警示教育，增强行政事业单位、国有企业和国家建设项目单位负责人、财务等人员的法制和财经纪律意识；二是广泛利用电视、报纸、网络加大对财政审计法规的宣传，扩大财经法规的知晓面；三是对职能强、资金量大的部门和单位开展财经法规专题知识讲座，形成知法、守法，重制度、强管理的良好氛围。3、畅通民意，建立审计预警信息机制。转变搜集、发现审计线索的思路和方式、方法，建立经常化、便民化的审计信访制度，设立信访室、举报箱、电子信访箱，安排审计接待日，广泛听取民声，了解民意，依靠群众建立预警征兆机制，以及时灵敏获取报警信号。（二）审计关口前移，构建跟踪预警机制1、实施跟踪审计，建立动态监管制度。一是对政府投资建设项目实行季度、半年度、年度预算执行审计（开展季度、半年度审计的根据需要出具阶段审计情况反映或审计报告，年底出具总的年度预算执行审计报告），跟踪监督项目实施情况；二是对重要专项资金（如扶贫资金、产业发展资金等）实行有选择地驻点审计，跟踪监督资金的拨付、使用及效益情况；三是授权审计机关对财政、教育、卫生、劳动保障、交通、水务等重要部门和单位的重要帐户实行动态监测，跟踪监督重要资金的流向及使用情况。2、强化经责审计，建立任中监督制度。一是强化领导干部经济责任任前审计，对重点部门及单位的领导干部离任前，特别是拟提拔、交流之前必须进行经济责任审计；二是每年有计划地开展领导干部任中审计，加强日常领导行为的跟踪，突出领导干部任中监督。（三）创新工作方式，构建日常预警机制4/61、探索绩效审计，建立问效寻因制度。推进群众关心、政府关注、社会影响大的公共资源、公共资金特别是重大专项资金的绩效审计试点。不仅要关注其经济性、效率性，还要关注过程中的决策效益、资源配置效益，重点审查决策依据是否科学充分、决策过程是否民主科学，管理是否科学高效，资源配置是否科学合理，经济社会效益是否符合预期，并分析其中深层次的体制性、机制性原因，实现宏观预警。3、深化审计调查，建立服务决策制度。加大审计调查实施力度，实施审计调查的数量应占年度审计项目的，主要针对关系民生及社会事业发展等政策的评估及资金使用效益情况开展审计调查，通过审计调查分析政策的合理性，评估资金使用效率，剖析存在的普遍问题，从体制与机制上提出审计建议，避免类似问题再度发生，从而预防失误、减少差错。（四）强化审计处理，构建末端预警机制1、深化审计问责，建立审计质询制度。推广经济责任审计界定个人责任的作法，加大对被审计单位领导人和有关人员的责任追究力度，形成问责压力。一是开展责任人自我问责、组织问责，问题责任人要对审计发现的问题做出检讨，明确自己应承担的责任和整改措施，上级部门及有关领导要明确具体的处理措施和整改要求。二是要将问责情况公开，邀请相关单位和利害人、有关民众代表参加问责会议。三是要对整改结果公开，并实行民主评议。2、开展审计公告，建立审计公开制度。推进开放、全面的审计公开，增加审计工作透明度，形成社会压力。一是扩大审计结果公告范围，将经济责任审计、专项资金审计、财政预算执行等审计纳入审计结果公告的范围；二是增加审计结果公告的内容，既要公告问题，还要公告模范遵守财经法纪、带头执行政策规章并取得良好效益的单位的成绩和经验；三是推行审计计划公开制度，事前征求、采纳社会公众的意见，然后才确定年度审计计划；四是推行公开社会公众普遍关心的审计项目的工作进展情况，建立情况发布制度。3、加强审计整改，建立审计回访制度。高度重视被审计单位审计决定执行情况、审计问题整改情况及审计建议采纳情况，对有重大问题和存在重大制度5/6缺陷、管理风险的单位实行审计回访，形成督导压力。审计回访要特别关注审计决定执行及审计问题整改不到位的原因，必要时提出处理意见，写出审计回访报告。若在回访中发现被审计单位有隐瞒、欺骗行为，或者由于审计人员疏忽存在漏审、定性不准确、处理不恰当等问题，还需要进行后续审计，并单独出具审计报告。（五）多方共同联动，构建联合预警机制2、强化内审监督，建立自我监督制度。一是审计机关要加大对内部审计工作的联系和指导，充分利用内部审计成果，通过强化对单位内部控制的评审，促进单位内部审计机构和制度不断健全、完善、内部审计工作更加有效，以在单位内部构筑审计预警的“第一道防线”；二是各部门、各单位内部审计要充分利用国家审计机关的审计成果，推动内部自查自纠，加强自我约束机制的建立；三是强化内部审计协会的作用，在国家审计机关和内部审计之间建立资源共享、相互配合支持的互动关系。4、搭建信息平台，建立互通交流制度。加强审计机关与纪检（监察）、组织、人事、检查院、法院、公安、工商、财政、税务等部门的沟通和交流，搭建平台，形成执法合力。一是建立信息共享制度，分享各部门的动态信息和有益经验，开辟新的审计预警报警渠道；二是要建立联席会议制度，联合研讨会商有关问题，形成多部门共同参与预防、纠错工作；三是建立联合办案制度，对重大违纪违规案件实行集中战和歼灭战，发挥震慑作用，从心理上、舆论上起到预防作用。四、建立审计预警机制应处理好的三个关系（一）正确处理监督与服务的关系。首先，监督是审计机关的基本职责，审计有责任认真履行审计监督职能，发现和查处各种财经违纪行为，这也是做好审计工作最重要的和最基本的前提。同时，服务也是审计监督的应有之义，监6/6督是手段，服务是目的。对新时期的审计工作而言，应该是服务要重于监督。正确处理二者之间的关系，就是要立足于监督，着眼于服务，把服务寓于监督之中，通过监督搞好服务，通过监督实现服务。监督有主动监督与被动监督之分，审计预警是主动监督的有效形式，既要发挥前瞻性和建设性，但也不能越俎代疱，做到到位不越位，不错位。（二）正确处理律人和律己的关系。审计机关的主要职责是检查被审计对象执行财经法规情况，审计预警工作性质是律人的，做好审计预警工作，必须正确处理律人与律己的关系。“打铁先要自身硬”，因此“律人”必先“律己”。一是要加强思想建设，增强审计干部的政治意识、大局意识、服务意识和责任意识，为审计预警打好思想基础；二是要加强学习培训，促进审计干部熟练掌握专业知识和技能，提高审计预警能力；三是要强化内部监督，从严治理审计队伍，维护审计机关公正严明、依法办事的社会形象。（三）正确处理全面与重点的关系。审计工作必须保证充分的覆盖面，但从实际情况看审计机关人力不足与任务繁重的矛盾突出。因此，在审计预警工作中，我们要正确处理好全面与重点的关系，把“全面预警，突出重点”的方针贯彻到审计工作的全过程。要善于从中心和大局出发，在保证审计预警覆盖面，实施全面预警的基础上，突出抓好对重点领域、重点部门、重点资金，以及社会关注的热点问题的审计预警。正视由于审计力量不足，审计越来越不适应经济社会发展需要的现实，通过增加编制、保障经费、加强培训、配备必要设备等具体措施，不断推进审计向动态预警、主动免疫方向发展。