中国BOTPPP项目的政治风险和主权风险：案例分析

沈际勇/王守清/强茂山，中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析，《华商·投资与融资》2005年第1期1中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析北京100084清华大学土木水利学院沈际勇、王守清*、强茂山*联络作者：电话：62788036，传真：[phone]，电邮：[e-mail]摘要：随着中国经济的高速发展，基础设施对经济发展的“瓶颈”作用日益显著，尤其是中国加入WTO和北京取得2008年奥运会主办权之后，基础设施领域的巨额投资已成为中国政府必须解决的问题，同时也为国内外投资者以BOT/PPP方式参与中国的基础设施建设提供了契机。以分别于1984年和1996年签约的沙角B电厂和来宾B电厂为典型代表，全国各地以BOT/PPP方式成功运作了不少项目，但也有不少失败案例。本文在总结了我国BOT/PPP方式应用情况的基础上，分析了BOT/PPP项目失败的原因，并着重分析了某电厂项目案例中的政治风险和主权风险，最后，向投资者提出了许多相关建议，同时也为中国相关政府部门健全和完善BOT/PPP投资环境提供的一些参考建议。关键词：BOT/PPP，基础设施，案例分析，政治风险，主权风险，信用风险，中国1.BOT/PPP在中国的现状中国自1984年由香港和合公司以BOT方式成功运作深圳沙角B电厂以来，由于BOT可以减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念、加快基础设施的建设等诸多优势，使得中国政府对于以BOT模式进行基础设施建设倍加青睐，同时由于中国各地方政府对于吸引外资的迫切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、以外商为投资主体的第一次BOT投资浪潮在上个世纪90年代中期达到顶峰，其中最具代表性的项目是广西来宾B电厂，该电厂是中国第一个由国家批准的、国际公开竞标的BOT项目，也是中国第一个允许外国投资者拥有100%股权的电厂项目，现已成为中国BOT项目的典范。之后，由于中国政府实施积极的财政政策，将大量国债资金投放于基础设施领域，以及中央清理地方政府各种违规BOT项目，到上世纪末，第一次BOT投资浪潮已趋于平静。但是，随着中国经济的持续高速发展，基础设施对经济发展的瓶颈作用再次凸现出来，能源、交通及其他公用设施的短缺，单靠政府的财政力量无法满足所需的巨额投资，且不说政府还要承担巨大的赤字风险，因此又给外商及中国民间资本以BOT/PPP方式参与基础设施和公用设施的投资建设提供了良好的契机。随着2003年10月1日开始实施的“北京市城市基础设施特许经营办法”和建设部于2004年5月1日开始实施的《市政公用事业特许经营管理办法》，该融资模式进一步得到广泛应用，仅在北京，约30多个奥运场馆中的半数，以及到2008年总投资达2300多亿的基础设施项目中的大多数，都将以项目法人招标(特许经营)的方式进行。2003年中奥运主体(“鸟巢”)体育场项目、2004年底北京亦庄天然气项目和2005年初北京地铁5号线和北苑污水处理厂项目的以特许经营方式发包就是佐证。2005年2月24日新华社受权全文播发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业，加快完善政府特许经营制度，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。最近各地许多BOT项目的签约和开展表明，新一轮BOT投资浪潮已经在中国再次开始。沈际勇/王守清/强茂山，中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析，《华商·投资与融资》2005年第1期22.BOT/PPP在应用中出现的问题虽然BOT方式在中国的应用取得了一定的成功，但由于没有成熟的BOT理论或规范的做法，或由于其涉及学科和领域较多，在实际运作过程中所面临的问题也相当繁多和复杂，加之BOT项目时间长、投资大、风险也大，特别是中国政府缺乏相应的经验和法律法规等等原因，导致了BOT在中国应用中出现了不少的问题，主要有以下几个方面：由于中国地方政府缺乏运作BOT项目的知识和经验，出于吸引外资的目的，给BOT项目的外商做出过多的承诺，一方面加大了政府自身的风险，另一方面必然导致政府巨大的履约成本。从外商的角度而言，政府不守信用的风险也随之变得较大，一旦政府不守承诺如拒绝按承诺的购买量和购买价格兑现合同，则外商不可能实现其投资回报，造成了中国政府信用风险的发生。由于中国政府在BOT项目实际运作上经验的缺乏，出现了不少暴利项目。对政府而言，属于其决策的严重失误，增加了政府的舆论压力和政治风险；对投资商而言，则损害了其形象，不利于其在中国的长期发展和BOT项目的再投资。中国某些地方政府官员出于自身政绩的考虑和短期的利益，做出与中央政策与长远利益不相符的决策，导致了BOT项目的失败。由于中国的特殊国情和政制，而外商对这些特殊性可能不太了解，在这种情况下签订BOT项目特许权协议并得到地方政府或某些官员的承诺与保证，政治或信用风险极大，一旦中央发现或地方政府换届，则此类向项目必然属于清理的对象，在这种情况下，外商不可能成功地运营BOT项目并取得预期的投资回报。中央政府宏观经济政策的调整及对投资和市场的干预，使得不少已开始运营的BOT项目面临着失败的风险。例如，1998-2000年增发的3600亿基本建设国债的投入和中央政府的“强电政策”及电力市场体制改革等等，都使得外商投资的BOT项目面临着与项目可行性分析时差距极大的现实宏观经济现状，造成能顺利运营的项目不多。外商过度迷信于地方政府的承诺，尤其是口头承诺，对项目的回报有着过高的期望。项目的投资决策不是基于科学合理的可行性分析和回报率预测，而是片面基于政府对回报率的保证。在政府缺钱、投资者缺项目的情况下，双方更有可能达成这种政府保证高回报率的特许权协议，而在实际情况中缺少可行性的，最终必然导致项目的失败。BOT项目的成功建设与运营离不开政府部门的配合与协助，而政府官员的腐败总与之相关。由于基层政府和个别职能部门的腐败风气，吃拿卡要现象严重，造成外商的“协调”成本太高，此外，项目公司花在公关上的时间和费用都要占到相当大的比例，严重影响项目公司的管理效率和运营利润。中国缺乏统一的全国性的BOT法律，各个地方在处理与外商BOT项目相关的问题中基本上各自为政和不规范，也使项目公司承担着较大的学习成本和较长的适应时间，同时面对着较大的法律风险。在BOT项目的招标活动中，存在着招标主体和招标文件不规范的现象，存在着黑箱操作的可能与风险，这些都不利于BOT项目的正常开展和发展，最终损害了中国的利益。综上所述可见，BOT应用过程中所出现的问题都有同一种属性，即基本上都离不开政府或政府官员的因素。项目中所遇到的主要的风险就是与政府担保或承诺相关的政治风险和主权风险，其最为明显的表现即为政府担保或承诺的不兑现或不完全兑现，造成项目公司遭受政府信用风险，因此沈际勇/王守清/强茂山，中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析，《华商·投资与融资》2005年第1期3外商认为中方的信用风险是中国BOT项目中的最大风险(Wangetal.,1999,2000;Zhangetal.2001)。但要注意的是，在某些情况下，项目公司所面对的政府信用风险并非完全是由东道国政府所导致的，因为还存在着东道国政府所要面对的外部政治风险，由此而引起的信用风险并非是东道国政府所能控制，因此该信用风险不能完全归咎于东道国政府。本文将通过我国某BOT电厂实际案例，分析这种由外部政治风险所引起的主权和信用风险。3.某BOT电厂项目案例分析——政治风险导致主权和信用风险该电厂于上世纪90年代中期由原国家计委批准立项，装机容量2ⅹ35万千瓦，总投资7亿美元，共有4家跨国公司或联合体参与了公开竞标，评标委员会根据评标规则，从4家投标者中挑选了西方某跨国能源投资公司为中标人，其低廉的电价和合理的调价机制特别获得了评委的青睐，而且中标人具有丰富的电力投资国际经验，在中国也有不少以BOT方式运作的电厂项目。据此，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议。政府方面与中标人都本着极大的诚意和积极的态度积极推进项目前期工作，双方互相理解和信任，合作关系良好，并已就项目的融资安排、风险分担、燃料供应、电量发售、综合电价等关键问题达成了共识，总之，项目前期进展良好。3.1项目模式该电厂采用BOT方式，特许经营期18年(含建设期)，由中标人提供100%的注册资本组建外商独资企业(项目公司)负责电厂的融资、建设与运营。项目所在地省政府则负责提供建设用地和电厂外输变电网络，并与项目公司签订购电合同(由该省电力公司负责履约)和燃料供应与运输合同(由该省煤炭公司负责履约)。电价根据特许权协议每年调整，特许期满后，项目公司按协议要求将电厂无偿移交给项目所在地省政府。3.2项目结构和参与方z项目公司：由中标人提供100%股本在中国注册为外商独资公司，中标人作为项目公司的母公司，为其唯一股东，并为项目公司提供部分担保。z项目放贷人：放贷人主要有4类，分别贷予美元和人民币。第一类为国际商业银团，由两家欧洲商业银行和一家日本商业银行组成，为项目公司提供美元商业贷款；第二类为亚洲开发银行，向项目公司提供美元贷款；第三类为欧洲某国政府出口信贷，由该国保险保证信贷机构提供美元贷款；第四类为项目所在地省政府协调选择一家中国商业银行为项目公司提供运营期所需的人民币贷款。z建设承包商：为欧洲某大型跨国集团，是世界上最大的电力工程集团之一，拥有丰富的电厂建设、设备供应、维修和有限追索权融资的经验。z设备供应商：为欧洲某公司。z咨询顾问方：为比欧特国际工程开发有限责任公司。z产品购买方：为项目所在地的省电力公司。z燃料供应方：为项目所在地的省煤炭公司。z融资代理行：由双方协商确定，包括总贷款代理行、境内及境外押品代理行和出口信贷代理行。项目结构及各参与方之间的关系如图1示：沈际勇/王守清/强茂山，中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析，《华商·投资与融资》2005年第1期4图1案例电厂的项目结构和参与方3.3融资方案该电厂采用有限追索权融资，以商业银行贷款为主，出口信贷为辅。项目总投资7.125亿美元，其中注册资本金为1.781亿美元，由中标人100%出资，其余资金由项目公司通过国际融资解决。此外，商业银行还愿意提供一笔为期12年，贷款额度为5340万美元的备用商业贷款，亚洲开发银行还在主要贷款的基础上追加贷款1.5亿美元。项目的资本以结构举债及售股融资为基础，举债与售股融资之比为3:1。建设期内，股本和贷款将按比例动用，以维持3:1之比。项目的融资机构可用表1表示：表1该电厂的融资结构和来源资金来源百万美元贷款年期还款期限支付次数基本利率资金用途百万美元股本金178.1设计/采购/建安成本448商业贷款24012年9年186.60%其他资本成本168.8出口信贷贷款86.415年12年247.66%融资成本21.1亚行主要贷款4015年12年246.60%建设期利息74.6亚行追加贷款15013年10年206.60%运营资金18循环使用总额712.5总额712.53.4风险分担政治风险项目所在地省政府作为特许权协议的签约人，支持与承诺该项目的实施。协议中规定由于省政府违约或法律变更及特定的不可抗力的情况下，省政府应给予项目公司补偿。各放贷方争取到省政府对有关“放贷人权利”条款的承认并可要求省政府执行该条款。此外，作为中国的主管部门，原国项目公司省政府境内、境外代理行国际财团亚洲开发银行出口信贷机构建设承包商省煤炭公司设备供应商中标人代理合同商业贷款亚行贷款出口信贷运营资金承建合同供煤合同购电合同采购合同股东特许权协议咨询顾问商代理合同国家计委安慰信外汇管理局告慰函国内某银行省电力公司沈际勇/王守清/强茂山，中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析，《华商·投资与融资》2005年第1期5家计委也给项目公司出具了安慰信，一方面提高了项目的信誉，另一方面也表明中央政府支持