中国CDM项目对可持续发展的影响评价

 中国-欧盟CDM促进项目   中国CDM项目对可持续发展的影响评价环境保护部环境与经济政策研究中心中国社会科学院城市发展与环境研究中心庭出身国家发展和改革委员会能源研究所2009年11月 本报告由欧盟资助研究撰写。报告内容只反映项目执行机构研究人员的观点，不代表欧盟的观点。 致谢中国CDM项目对可持续发展影响评价报告是中欧CDM促进项目重要成果之一。该报告由环境保护部环境与经济政策研究中心主持完成。该报告的技术指导是环境保护部的任勇研究员和环保部环境与经济政策研究中心的田春秀研究员。该报告主要撰写人员有环境保护环境与经济政策研究中心的李丽平、冯相昭、尚宏博、曹凤中、赵毅红、宋旭娜;中国社会科学院城市发展与环境研究中心的陈洪波、储成山、郑艳、王谋、张波、单吉堃；国家发展和改革委员会能源研究所CDM项目管理中心的杨宏伟、冯升波、张敏思。在这里，我们要特别感谢李丽平和冯相昭，他们为该报告方法学的研究和应用以及整个报告的撰写倾注了大量心血。此外，瑞典环境研究院的高思女士一直参与案例调研和相关讨论，JonasFejes,PhilipThorn,Eric,MarkSanctuary等为报告进一步完善提出了很好的建议，在此对他们一并表示感谢。最后还要感谢迪锐思（北京）咨询有限公司的林娜女士，她承担了该报告英文稿的相关校译工作。 执行概要清洁发展机制（CDM）是《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）之《京都议定书》（以下简称《议定书》）所规定的三种灵活机制之一，是发达国家和发展中国家之间合作进行温室气体减排的一种基于项目的灵活机制。CDM有两个目的：一是帮助发展中国家缔约方实现可持续发展和有益于《公约》的最终目标；二是帮助发达国家缔约方实现其量化的温室气体减排承诺。自2005年《议定书》生效以来，CDM快速发展，已经成为全球碳市场的重要组成部分。然而，CDM项目是否或在多大程度上帮助发展中国家实现了可持续发展逐渐受到质疑，倍受国际社会关注，CDM改革已经成为后京都谈判的重要议题之一。为此，中方和欧方相关机构决定通过中欧CDM促进项目共同开展中国CDM项目对可持续发展的影响研究。联合研究的核心目的是开发科学评价方法，用定量结果客观评估中国CDM项目对可持续发展的影响，用利益相关者方法分析原因，最后提出完善CDM的政策建议。借鉴国际经验，运用多属性效用理论，结合中国实际，本项目开发了专门的中国CDM项目对可持续发展影响评价方法（MATA-CDM-China）1。通过该方法，可以定量评估中国CDM项目总体上对可持续发展的影响（HFC23及N2O类CDM项目除外2），称为可持续发展影响度（U）。U为-1到1间的值，如果U1MATA-CDM-China方法学可以实现对单个CDM项目的可持续发展影响评价，但同时需要指出的是该方法学在执行评价过程中也存在一定的局限性，关于该评价方法学局限性的论述请参见正文3.2.4小节。2MATA-CDM-China可持续发展影响评价方法学中所选用的评价指标多数与能源消耗相关，所以该方法学只适用于涉及能源活动的CDM项目，不适用于未包含能源活动的CDM项目如HFC23分解类项目、N2O分解类项目。 为正值，表明该CDM项目对可持续发展会起到积极作用，而且越靠近1，说明对可持续发展的正面影响越大；反之亦然。这样，通过可持续发展影响度可以计算出单个和各类CDM项目对可持续发展的影响，也可以对各类CDM项目对可持续发展的影响进行相互比较。评价的基本思路是将评价对象与基线相比较后，得出一个数值。考虑到CDM项目主要与能源或发电有关，因此，本项目中，基线被定义为一个虚拟火电厂，且该火电厂具备中国火电厂的所有平均特质。通过大量文献综述、多次专家研讨会、针对性问卷调查等方式，根据可持续发展的三个支柱——社会进步、环境保护和经济发展，本研究确定了就业、社会公平、能力建设、能源、减排效应、生态保护及土地资源、技术转让、微观经济效率、区域经济影响9个指标及其各自的权重和效用函数。每一个指标通过一定可评价的要素予以反映和说明。根据每一个指标的性质及评价对象的现状，运用效用函数，通过数学计算得出单一效用值（u），再通过数学模型将所有指标的效用值进行综合，得出总效用值（U），即单个项目的可持续发展影响度。运用以上方法，我们对包括截至2008年5月1日中国在CDM执行理事会（EB）注册的所有202个CDM项目进行了研究3，总结和分析了他们所有的项目设计文件（PDD）；选取并实地调研了14个正在进行的CDM项目，这些项目涵盖了所有CDM项目类型和大的地理区域，具有中国CDM项目的代表性；计算和详细分析了其中12个非HFC23和N2O类CDM项目的可持续发展影响度。基于以上定义和相关分析方法所得出的研究结果显示，所评价的12个项目的平均可持续发展影响度为0.49，且所有这些项目的可持续发展影响度均为正3除此之外，我们还对一些已经进入CDMPipeline但尚未在EB成功注册的项目的设计文件进行了相应研究，包括2009年4月20日在EB注册成功的武汉干熄焦余热发电项目、2008年7月18日中国DNA（指定的国家主管机构）批准的江苏国电泰州超超临界发电项目。 值（大于0）。这表明：总体上，中国的CDM项目对促进可持续发展发挥了良好的作用，但距《议定书》所规定的帮助发展中国家实现可持续发展目标还有一定差距。具体而言，有如下结论和特征：第一，中国CDM项目对可持续发展影响度与国家规定的CDM项目重点领域基本一致。第二，从可持续发展的领域来看，CDM项目对可持续发展的贡献主要来自环境保护，而对经济发展和社会进步的积极影响相对较小。第三，中国CDM项目对可持续发展的影响因项目类型不同、行业和案例各异，差别各异。第四，作为重要的评价指标之一，中国开展的CDM项目是否发生真正意义上的技术转让与其可持续发展影响评价结果赋值密切相关联。第五，中国CDM项目的可持续发展影响度与当地的经济发展水平、企业性质、信息可获得性、规章等有一定关系，与CDM项目所在地理区位没有太大直接关联。分析中国CDM项目对可持续发展的影响，可以说，得益于各方面的积极努力，中国CDM项目对可持续发展产生了积极影响。首先，从国际方面看，《议定书》将CDM项目促进发展中国家的可持续发展作为重要原则和目标；其次，《联合国气候变化框架公约》缔约方大会/《京都议定书》缔约方会议（COP/MOP)以及CDM执行理事会制定了相关规章制度，以确保CDM帮助东道国实现其可持续发展目标，例如，CDM项目设计文件要求必须有如何促进可持续发展的内容；第三，中国政府为保障CDM项目的积极开展，以帮助促进中国可持续发展，制定了相应的政策、规章，规定了CDM项目开发的优先领域，大力促进节能减排，而且，所制定的节能减排措施具有显著减少温室气体排放的协同效应。中国还建立了清洁发展机制基金（CDMF），用于支持和促进国家应对气候变化的行 动，促进节能减排，实现可持续发展。虽然CDM项目在帮助中国实现可持续发展方面取得了一定成绩，但CDM仍然没有完全实现议定书预期目标。究其因，主要包括以下几方面：第一，CDM游戏规则欠完善，缺乏整体协调机制。各利益相关者旨在谋求各自利益最大化，没有形成帮助实现可持续发展的合力。第二，各利益相关者对可持续发展的理解不统一、不全面。有的利益相关者将可持续发展仅仅理解为单纯的经济发展，亦或只是环境保护。没有将可持续发展评价理解为对经济发展、环境保护及社会进步的综合考量。第三，将CDM项目机制完全市场化，在这种背景下，温室气体减排的成本和效益被货币化了，而对可持续发展的潜在收益并没有被货币化。为此，本研究提出：就中国决策者而言，需要进一步强化CDM对中国可持续发展具有重要意义的认识；从CDM项目监管的角度，加紧修订《清洁发展机制项目运行管理办法》，制定科学、具体、符合中国实际的可持续发展指标体系，并尽快将CDM项目对可持续发展的影响评价制度化，另外，加强清洁发展机制项目的管理，在CDM项目审核理事会的层面引入技术转让的明确定义，加强对CDM项目的后评估；加强企业的能力建设并确保信息渠道畅通；加强公众的宣传教育，切实发挥公众的监督作用等。欧盟决策者应转变思路，明确欧盟的利益，抓住商机，出台相关政策措施，积极推动CDM的发展；采取务实的行动，消除技术转让供给方壁垒，切实推动CDM项目中的技术转让；制定新的法案，扩大CDM碳市场与欧盟排放交易体系（EUETS）碳市场间的比例；建立专门的碳基金，用于购买CDM的经核证的减排量（CERs）。联合国层面应完善CDM项目的管理体制和法规建设，出台鼓励“黄金标准” 类CDM项目开发的优惠政策和激励措施（如缩短此类项目的审定周期等），建立合理的CDM项目技术转让国际机制和方法学开发补偿机制等，对能够显著促进发展中国家可持续发展的CDM方法学开发予以奖励和补偿；加强并改进对指定经营实体（DOE）的监督和管理；完善《公约》建议的额外性工具，确保额外性要求真正为实现CDM机制的两大目标服务，而不要成为积极开展CDM项目的障碍；加大对发展中国家CDM与可持续发展的能力建设等。 目录引言..................................................................................................................................................11.CDM国际规则与国内政策............................................................................................................31.1CDM国际制度与规则........................................................................................................51.1.1CDM国际管理体制................................................................................................51.1.2发达国家和发展中国家实施CDM的权利义务...................................................61.1.3CDM项目的合格性要求........................................................................................71.1.4CDM项目开发流程................................................................................................71.2中国CDM管理体制与政策.............................................................................................101.2.1中国CDM项目管理体制.....................................................................................101.2.2中国主要CDM政策.............................................................................................131.2.3与CDM相关的其他国内政策.............................................................................152