中国能源革命的缘起、目标与实现路径

中国能源革命的缘起、目标与实现路径郑新业（中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院）绪言能源革命能源历来是国际政治、经济、安全博弈的焦点。随着能源消费总量不断攀升，传统能源供应逐步趋紧，全球能源资源竞争日趋激烈；生态环境等制约因素凸显，围绕碳排放的博弈仍错综复杂；可再生能源技术、分布式发展体系、智能能源网络成为能源发展的新动向。总之，世界政治经济格局深度调整，世界能源格局正在发生新的变化，能源结构和能源技术出现深刻变革。然而，能源这一战略资源与国际政治、经济、安全格局相互交织的状况没有改变，发达国家在能源科技上占优势的地位没有改变，我国既面临从能源大国向能源强国转变的历史机遇，也面临诸多挑战。习近平总书记就我国能源安全战略发表重要讲话指出，必须推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”，为我们加快推进能源生产和消费革命指明了发展方向，提出了更高要求。“能源革命”的提法，反映了现阶段能源、环境、经济之间的矛盾突出，已经到了必须进行“革命”的程度，同时也彰显出决策层推进能源改革的决心，能源革命事关国家安全和发展、势在必行。要完成这一重大战略任务，必须建立起顺应世界能源发展趋势、符合我国发展阶段和能源基本国情的现代能源体系，努力实现能源消费总量合理控制、能源生产结构不断优化、能源运行机制完善高效，从而达到经济社会发展、能源消耗与生态环境保护三者之间的稳定平衡与良性互动。然而，中国能源革命更具艰难性。众所周知，中国已成为最大的能源消费国，快速推进的工业化和城镇化亟需能源的强力支撑，但能源资源相对缺乏，能源问题与环境问题、发展问题交织在一起，成为制约经济可持续发展和转型升级的瓶颈。而且，中国的能源价格长期实行政府指导定价，不仅没有充分反映市场供需，也没有充分考虑环境污染和不可再生能源的稀缺成本。更重要的是，能源改革历来有之，但改革力度不够且严重滞后。此番从“改革”上升到“革命”的战略高度，是否能够推动能源体系发生根本性变化、处理好能源领域政府与市场的关系、打破此前“不知道怎么改或者知道怎么改却没办法改”的局面，取决于“革命”的决心和力度，更在于对能源现状和前景的把握，在于能源革命的路线、手段和方式。本报告即是从能源革命的视角出发，从能源供需、能源价格、能源与环境污染、能源安全等方面入手，全面剖析能源市场的发展现状、梳理能源市场发展面临的问题，从而揭示能源革命的必要性和紧迫性。在此基础上，对能源革命的目标及其冲突进行了探讨，认为能源革命在某种程度上存在“不可能三角”，能源革命的目标应顺次为保障能源供应、缓解环境污染，稳定能源价格和完善能源监管。最后，就能源革命重点领域，包括煤炭、油气、电力、核电和政府监管等领域的改革方向、改革目标和改革路径逐一展开深入分析。本报告认为当前中国的重要能源政策包括：能源利用清洁化、价格形成合理化和政府监管科学化。能源利用清洁化主要指煤炭的清洁利用，在电力行业，节能调度和竞价上网是降低发电煤耗、提高发电效率的重要措施。价格形成合理化指能源价格在反映其成本、遵循市场规律的基础上，政府应对环境污染等负外部性成本进行纠正，采用全成本定价、进行输配电成本核算和监管是可行的政策措施。政府监管科学化是指政府仅对市场失灵的部分进行干预，完善其政策和监管职能的主体地位，加强能力建设。自“能源革命”提出之后，各方从不同角度出发对能源革命内涵进行了各种各样的解读，但鲜有对能源发展现状和前景的全面的、深刻的把握，也缺乏对能源各领域改革的有针对性的建议。本报告试图填补这一空白，从而全面把握能源革命的背景、困难和方向，为能源革命提供切实可行的政策建议。第一部分能源革命的提出：缘何革命？自去年6月中共中央总书记习近平在中央财经领导小组第六次会议中提出推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”以来，“能源革命”是时下最热点话题之一，成为各大媒体、研究机构评论津津乐道，频繁解读的对象。然而为何在中国经济已经高速发展三十多年的今天，国家领导人还要提出“革命”一词？当前中国能源领域的总体概况到底是怎样？中国能源发展到底面临着怎样的困境？“能源革命”的对象到底是谁？中国能源到底“缘何革命”？接下来我们对中国能源发展面临的问题做简要介绍：第一、能源供给压力大。一方面我国经济快速增长，对能源的需求也迅速上升，2000年以来能源需求平均增长率在7.9%，到2013年能源消费总量已经达到37.5亿吨标准煤，且还在不断上升。根据EIA、IEA等世界能源机构的研究成果，普遍预测认为2020年中国能源需求将达到50亿吨左右。另一方面，我国资源禀赋呈现“富煤贫油少气”的基本特点，人均资源占有量远低于世界平均水平。产量的增长跟不上需求的膨胀，为了满足国内需求，我国分别在1993年、2006年和2009年成为石油、天然气和煤炭的净进口国，且进口总量持续上升。第二、经济结构重。长期以来，我国经济结构以第二产业为主，经济增长走的是高耗能、高污染之路。从国际经验来看，高收入国家、发达国家第三产业在经济中的比重普遍高于70%。而中国目前不到50%，工业比重仍然高达40%以上。经济结构重化直接导致能源消费结构的重化。我国工业能源消费占能源消费总量的70%以上，工业部门内部的重化倾向明显，六大高耗能行业用电量占工业用电量的比重大体维持在63%左右。经济结构的重化加深了能源消费的结构固化，不利于我国能源发展的转型。第三、能源消费本身对环境和健康具有负外部性。中国以煤炭为主的能源生产和消费给环境带来了巨大的破坏，引发了大气污染、水污染、土地塌陷等等一系列问题。严重的环境污染已影响了我国居民的健康，引致了巨额的卫生开支，导致了健康与财富的双重损失。第四、能源价格扭曲。我国能源价格受我国现有能源体系和经济结构的影响，未反映资源的稀缺性和外部性，能源的总体价格水平偏低。导致能源需求过量，这不仅造成了巨大的浪费，也对我国经济结构的调整和生态环境的改善造成阻碍，而且严重制约了稀缺资源的有效配置。第五、中国能源安全备受威胁。自2000年到2013年，我国能源供给虽然保持稳定增长，进口比重维持在10%以下。但能源缺口绝对值却从1.0亿吨标煤上升到3.5亿吨标煤。石油对外依赖问题尤其严重，2012年的进口比重高达58%，已经超过了50%的国际警戒线，预计到2020将高达60%。另一方面，能源行业具有资本密集、技术密集、不确定性大的特点，近年来中国能源投资在社会总投资中比重下降，波动剧烈，长期难以满足我国能源消费需要。第六、我国能源利用效率低，能源强度高。虽然我国能源强度下降幅度很大，但比起发达国家和世界平均水平仍有一定差距，2012年，我国单位GDP能耗是世界平均水平的2.48倍，是OECD国家的4.7倍。且能源效率低下受制于能源消费结构过“黑”和经济结构过“重”，短时间难以改善。由于中国能源面临的供给压力大、经济结构重、负外部性、能源价格扭曲、能源安全威胁、能源强度大等重大问题，这些问题在现行能源体制下难以得到改善，因此“能源革命”迫在眉睫。后文中作者将逐一介绍能源供给、能源需求、经济结构、能源的负外部性、能源价格、能源安全、能源强度七个方面的问题，以对中国能源现状有整体把握，并回答中国能源缘何革命的问题。一、能源供给能源是一种稀缺要素。对于世界第二大经济体中国来说，庞大的经济运行需要源源不断的能源输入，需要稳定的能源供应体系作为经济发展的坚实后盾。然而中国能源供应并不乐观，尽管供应稳定增长，但却跟不上需求的增长，尤其在油气资源方面。为了保障跟上消费增长的步伐，必须在能源工业部门进行大量投资，这是社会为保障能源供应付出的必要代价。（一）能源供给持续压力我国能源需求快速增长，但国内供应能力有限，能源供应长期紧张，所以国内能源需求必须通过大量进口来满足，从而导致我国能源对外依存度不断升高，能源安全问题也变得日益严峻。我国分别在1993年、2006年和2009年成为石油、天然气和煤炭的净进口国，且进口总量持续上升。能源供应紧张的局势在短期内难以缓解。从图1-1中即可看出，实线和虚线之间的差距不断增大，代表进口能源总量的上升。从2000年到2013年，能源供给虽然保持稳定增长，维持进口比重在10%以下。但能源缺口绝对值却从1.0亿吨标煤上升到3.5亿吨标煤。具体到能源品来说，煤炭方面，由于我国的煤储存量丰富，因此绝大部分都能实现国内直接供应，2012年国内的煤炭产量超过95%，相应的，仅有不到5%的煤炭来自进口。天然气方面，其供应绝大部分来自于国内生产，剩下大约15%左右缺口依赖于进口。相比较而言，石油的缺口十分严重，进口比重高达56%。从能源品的生产来看，我国能源生产增长速度在世界范围内是很快的。从1980年到2010年之间，煤炭生产的年平均增长率为8.62%，远远高于3.52%的世界平均水平。煤炭本身是一种相对不清洁的能源形式，发达国家由于自己对清洁环境的偏好，并不倾向于大量使用煤炭。可以看到OECD国家的年平均煤炭生产增长率仅为0.07%。原油和天然气方面，印度的能源供应居于突出地位，其产量的增长率分别7.16%和19.22%。相对而言，中国的石油和天然气供应势头并不强劲。其中原油的增长率仅有3.22%，远远达不到能源需求的平均增长率7.9%，与此同时石油的消费比重还具有上升的趋势，造成了我国石油对外高依存度的局面。而天然气的供应增长率约9.92%，但与印度相比，我国的天然气的供给显然滞后很大一截。值得一提的是，中国的电力供应却相当充足，从1980年到2010年，我国的电力增长率达14.34%，超出同期印度近4个百分点。事实上，作为一个高速发展的国家，为了保持良好的发展状态，中国必须保持高于世界平均水平的能源生产增长率。但无奈的是中国是一个“贫油少气”的国家，人均保有量远低于世界平均水平，这给我国未来的发展提出了严峻的考验。（二）能源供给结构以煤为重从一次能源生产来看，以煤为主的供给结构难以优化。自1980年到2013年以来，我国的煤炭生产比重基本都在70%以上，保障了绝大部分的煤炭供应，可以说中国煤炭生产在我国经济飞速发展的历程中功不可没。而作为一个“贫油少气”的国家，中国的天然气和石油供应的增长潜力并不大。在总体供给结构中，石油的比重不断下降，从1980年约25%的比重下降到2013年的10%左右。此外，国内的石油资源也日益枯竭。被称为“共和国长子”的大庆油田，目前开采的综合含水率已经超过了90%。再从天然气来看，尽管在国家政策的强力支持下，天然气的比重略微上升，但其在能源消费结构中的比重甚小，2013年仍然仅为4.6%。从资源禀赋上看，我国能源资源的储量并不高，并且与美国存在很大的差距。我国一直以来被认为是一个“贫油少气”的国家，石油储量仅占全球的1%，但美国的石油储存量却占据全球的2.1%。因此，中国作为世界第二大经济体，在石油能源独立上居于不利的地位。另一方面，我国天然气储量也仅占全球的1.7%，远低于美国的4.5%。所幸的是中国主要依赖的化石能源煤炭的储量占到全球的13.3%，而美国却高达27.6%。如果再考虑中国巨大的人口基数，人均储量更显得捉襟见肘，远低于世界平均水平。根据《BP世界能源统计2013》，中国煤炭储量虽大，但人均储量仅为世界平均水平的69.4%；石油和天然气总体储量已经很低，人均石油和天然气的拥有量更是仅相当于世界平均水平的5.2%和8.9%。能源禀赋的不足，为我国未来发展埋下了不确定性的伏笔。事实上，煤炭本身是一种相对使用效率低、不清洁的化石能源。美国虽然拥有极度丰厚的煤炭资源，但其能源使用效率和清洁化、低碳化程度较高。中国出于自身发展条件的考虑，选择煤炭既是主动发挥自身优势，也是一种被动接受。另外，我国能源资源的开发难度也在加大，原因之一是由于部分能源资源分布在地理地质条件较为恶劣的地区，现有技术无法开采或造成大量浪费，如我国的非常规油气资源如页岩油、页岩气大多分布于地质条件复杂的地区，同时能源开采的技术尚未达到大规模开发利用的程度，并且关键的技术需从国外引进，目前产量只占能源生产总量的很小一部分。此外，我国对一些